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聯合/從公債法與審計法究苗栗債務破表之責 2015-07-17 02:47:08 聯合報 聯合報社論 苗栗縣在劉政鴻擔任縣長的九年期間,縣府債務餘額由兩百億暴增至六四八億,現在單單利息負擔每年即近七億。新任縣長徐耀昌快要發不出薪水,乃向行政院求援,因而引發「全台灣各縣市負債爆表」的新聞。如今,行政院長同意介入處理,但是雲林、高雄、宜蘭等地情況相似,負債餘額佔總預算比率動輒超過五十%,問題非常嚴重。 縣市政府舉債浮濫,其背後的問題複雜,也是拖了數十年未解的問題。最近有不少學者評論均指出,縣市舉債破表的成因包括:首長以民粹施政討好的心態偏差、地方能夠自主的稅收有限、中央統籌稅款分配不合理等。如此把問題簡化為民粹與制度,固然不能說錯,但這只解釋了一小部分的原因,卻輕易放過了應該檢討和承擔的責任。 台灣的地方財政,確實有自主性不足的問題;然而,這並不能合理化縣市首長以掏空下一代的方式胡亂舉債。換一個角度看,地方首長大幅增債所舉辦的活動,絕大多數都是放煙火、辦演唱會、元宵燈會之類的非建設性、一次消費性的支出。以增加未來子孫負擔的舉債來辦這些虛華活動,反映的是執政縣市首長的視野與格局。苗栗債務破表後,有多名縣市長宣布要取消放煙火活動;事實上,本報多年來曾一再呼籲減少一次性的燒錢娛樂活動,但許多縣市長卻不自量力,樂此不疲。簡言之,在民主社會,人們必須以制度來制衡首長的行政作為,而不能完全用「制度缺失」去合理化政客的作為。 那麼,台灣究竟有沒有什麼制度可以制衡民選縣市長胡亂舉債呢?縣市政府的預算,主要是由縣市議會審議,其中,或有縣市長與議員之間利益共生的糾結,以致地方議會難以發揮監督制衡力量。但無論如何,縣市政府的舉債作為,必須受《公共債務法》的規範約束;該法第三條明文規定,「直轄市、縣(市)之公共債務,由行政院監督」。請問,我們的行政院在苗栗「希臘化」的這八、九年間,做了什麼監督? 《公債法》第五條,詳細規範了各級政府一年以上公債、短期公債之舉債上限,而上限又細分為每年舉債額度流量上限及債務餘額存量上限,皆定為國內生產毛額及各級政府總預算之固定百分比。同條最後一項更明言:舉債超過額度的各級政府,在回復符合規定前,「不得再行舉債」。如此明文法律規定,倘若主管公債的財政部有認真監督控管,又怎麼會演變至今天一拖拉庫縣市負債破表的慘劇呢? 《公債法》不僅規範各級政府舉債上限,也同時規定,當各級政府負債達債限九十%時,應擬定債務改善計畫,由中央送立法院審議(第六條);財政部有權力對地方政府查核公債狀況(第七條);各級政府有債務履行之虞時,行政院得以限制或停止地方舉債(第八條);各地方政府未依中央要求改善時,中央可以減少或緩撥統籌分配稅款,並將地方首長移送懲戒(第九條)。由以上各法條可知,只要行政院真的有依《公債法》進行監督,哪怕只做到四成、五成,都不會發生今天苗栗、乃至宜蘭、高雄等縣市的財政慘劇。 對於政府的債務結構,除了事前的行政監督,現有法規也設計了事後的責任追究規定。《審計法》第二條明定,審計部須考核各級政府的財務效能與財務責任,而一旦發現各地方政府官員有不法情事(當然包括公債法),審計人員應該報監察院處理。如今,全台灣各縣市負債破表,有些地方連薪水都發不出來,如果情況嚴重至此而審計部、監察院都不曾糾彈處理,那麼,這兩個單位沒有瀆職嗎? 總之,那麼多縣市政府爆發債務危機,縣市長固然是要負政治責任,行政院、財政部、審計部、主計總處更是難辭其咎。過去十幾年,我們的財主單位經常盯著首長特別費、出國日支費、公務電話費等等雞毛蒜皮的支出幾千幾百錙銖計較,搞到守法公務員難以施展,卻放任劉政鴻這樣的民選首長幾億幾十億的舉債掏空;如果這不叫行政無能,真不知道什麼才叫行政無能。