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經濟／監督兩岸協議：開黑箱或關黑牢
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2016-04-06 02:32 經濟日報 經濟日報社論


民進黨已通過黨版的「兩岸協議監督條例」，即將送立法院並付委審查。這部被民進黨立委稱為「史上最強」對行政部門監督的法案，目的是在防止重蹈「兩岸服貿協議」黑箱談判的弊病，但過於嚴格的立法監督亦可能讓未來兩岸協議寸步難移，形同關進黑牢。是以，各界有必要針對相關問題作更深入廣泛的探討，以促使立法的周延性。

從政治面來看，民進黨版「兩岸協議監督條例」，不再堅持「兩國」的名稱，而改以「兩岸」為名，雖未針對「兩岸」再作明確定義，但現行「台灣地區與大陸地區人民關係條例」一般通稱為「兩岸人民關係條例」，「兩岸協議監督條例」定位在「兩岸人民關係條例」的補充立法，等同默認「台灣地區與大陸地區」的「一國兩區」憲法定位，很顯然這是基於兩岸政治現實的考量，也化解了兩岸間的政治地雷，這樣的轉向應予肯定。

民進黨版監督條例被稱為「史上最強」，是因為將兩岸協議監督區分為「談判前」、「談判中」和「談判後」三階段，每一階段都採高度監督設計，例如：在確定協商議題後，陸委會與權責單位須舉行公聽會，並與利害關係人溝通，在擬定「談判計畫」後，向立法院報告備詢；在協議談判達成初步共識後，行政院須向立法院提出協議草案，經立院同意後才能簽署，或依立院修正意見繼續談判；在協議簽署後，協議文本須再送立法院逐條審查，雖採全案表決，但立委仍可作附加條件的決定。

如此嚴格的監督程序，可以說是國會自主意識高漲下的產物；民進黨雖在監督條例名稱上作出妥協，但在監督程序上則是向時代力量及民間版靠攏，換句話說，以往兩岸協議由行政部門全權主導的時代已經過去，立法權已凌駕行政權，成為主導兩岸協議的最大力量。這樣的改變可能引發的政治效應，必須審慎評估。

首先，涉外談判及兩岸政策原本是總統權限，兩岸協議又是推動兩岸政策的核心，現在因立法院嚴格監督，行政權限固受到節制，不致重蹈黑箱服貿覆轍，但立法權若過度膨脹，也可能讓總統推動兩岸政策應保持的高度和彈性，受到大幅限縮，其對兩岸關係發展有極大的影響。

其次，高強度的事前監督，和國際談判慣例有很大落差，尤其是協議經談判完成後，協議草案及文本須經國會先同意才能簽署，雖說是避免重蹈服貿協議前車之鑑，但簽署前須先經國會同意，似又矯枉過正，限縮行政部門的談判空間及策略運用，且如對岸以不符國際談判慣例為由，拒絕配合，也可能讓雙方已談好的協議胎死腹中。

就以「兩岸貨貿協議」為例，海協會會長陳德銘在3月初表態，貨貿協議已經談完，無法簽署是卡在兩岸協議監督條例，雖然馬政府趕忙否認，但研判陸方主觀認為貨貿協議可以談的已經談完，可以讓利的也都讓了，故沒有繼續再談的必要，既然對岸態度如此，未來監督條例如在立法院通過，新政府依法補正程序，並要求全面重開談判，北京是否願意重談，將成最大變數。

服貿協議問題更複雜，依新法或可不溯既往，但在目前這種政治氛圍下，民進黨敢強渡關山，照原案通過嗎？準閣揆林全說貨貿比服貿重要，可以先處理，很多專家學者也有同樣看法；但北京當局似乎將服貿協議能否通過作為兩岸關係指標，服貿過關，貨貿才有簽署的可能。果真如此，服貿、貨貿兩協議可能繼續拖延，如被關入黑牢，難見天日。

所幸，現在是民進黨完全執政，未來行政和立法兩部門應充分磋商，讓監督條例的立法和實際運作不致脫離兩岸現實，才能確保在開啟黑箱後，不致將兩岸協議關入黑牢，這也是我們對新政府的期待。