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星期透視／半總統制下 府院黨的三角習題
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2016-06-12 02:12 聯合報 周陽山／金門大學講座教授


行政院運作伊始，二十多天下來，出現了步伐零亂、相互掣肘、立法與行政部門同黨卻不同調的困境。蔡英文總統出面協調整合，嚴肅以對，企圖將內部矛盾造成的耗損降低，並避免裂痕擴大，甚至釀成積怨，終至一發不可收拾。

但若從外部冷靜觀察，並探討困境的癥結，必須深入了解下列三層面的虛與實，亦即：當前民粹政治的本質、執政者政策的形成與落實，以及半總統制的制度特性；才能真正找出解決的門道。

首先，民粹政治的基本特質是，訴求激進、動員快速，仇視官僚，並且反對代議制。因此，民粹運動的主旨是，走上街頭，挑戰政府和執政者，迫使其彎下腰、低著頭，謙卑再謙卑！而領導者必須走入群眾，傾聽底層民眾的不滿和怨懟，並繞過文官體系和官僚階層，直接迅速的解決他們提出的問題。

但是，由於領導者的時間和精力有限，不可能無止境的滿足各種相互衝突的訴求，也不可能不依賴官僚執行和解決問題。因此，民粹主義雖然塑造英雄和政客（如阿根廷的培倫、美國的川普），也在馬上呼風喚雨、形成風潮，並取得政權，但任何人都無法構建一個持久的民粹政體。這是因為民粹主義痛恨官僚作風和法制框限，要求解除枷鎖！但執政者卻又不能不依賴文官體制和法治體系。此時，如何轉化民粹壓力、消弭政客帶動的激情，使其成為體諒和接納執政者的一股穩定力量，就成為關鍵性的考驗了。

但是，從蔡總統在就職演說中強調遵守憲法、維護兩岸和平，並承諾自由、民主、法治的基本價值；到行政院長宣布對暴力侵占行政院的不法分子網開一面、逕予撤告；乃至教育部長宣布廢除微調課綱、回復日本殖民式史觀，再到林全院長答詢慰安婦中可能「有人自願」的說法；這都已偏離自由民主、人權法治的普世價值，過度迎合民粹，甚至反將妨礙執政的威信了。

於是，明明缺電卻必須持續反核、廢核；明明是大塞車卻強調路況通暢；明明是經濟嚴重隱憂卻強調五大產業前景良好；這都違背現實和常理，而且逼迫行政部門走向死胡同。這不但是公僕難為，也是行政團隊不可承受之重。

立法院副院長說，行政官員專業能力強但政治能力不足。這點明了癥結所在，行政部門只有走回議會內閣制的老路，持續不斷的與執政黨立委進行協商，讓其充分理解政策落實的困難所在。換言之，只有讓立法院黨團充分知情、參與決策，成為真正的決策核心，才能讓政治人物充分了解有那些民粹訴求的確不可行、不能行。這才是代議制民主理性面對民粹主義挑戰的正途。

基於此，當前半總統制的運作，既非國民黨時代的「改良式雙首長混合制」，亦非芬蘭式的「總統主外—總理主內的內外分治」，或俄羅斯的「總統掌握全權獨裁制」。如果要使府院黨之間運作順暢，只有讓立法院和行政院之間依據「內造政黨」的實體運作，成為決策中樞，藉此徹底推動真正的民主轉型；繼而使台灣從政黨輪替走向民主鞏固，進一步推動全面性的「民主深化」！