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聯合／環評不是兌現競選支票的橡皮圖章
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2016-06-18 02:30 聯合報 聯合報社論



行政院長林全上月到桃園視察「亞洲矽谷」用地籌備進度。 聯合報資料照片
分享蔡英文總統關注「五大創新產業」政見的推動進展，接連召集內閣成員聽取報告。由於「亞洲矽谷」及「綠能園區」均需經過環評，蔡英文擔心環評阻滯計畫的實施進程，要求提高環評「效率」。環保署則表示，將積極修改環評制度，以加速重大政策落實。
環保署如此回應，讓人憂心。環境影響評估制度的立意，是在完整掌握開發行為的可能影響，把開發者刻意規避的外部化因素拉進來考慮，以避免事後出現太多非預期的負面影響。環評的目的，並非在阻撓開發，而在確保環境衝擊受到妥善處理；如果環保署擬議修正環評制度為開發行為一路亮綠燈，即失去設置環評之原意。因此，所謂提升「效率」，若是指縮短審查時間，或可理解；但如果要因此而「弱化」環評把關，即讓人難以苟同。

上世紀八○年代，台灣在「開發至上」思維下，主政者追求經濟成長的意志幾乎「無堅不摧」，也導致環境遭到劇烈的破壞，使得環保抗爭四起。一九九四年，政府通過粗具形式的環評法，但因無上位的政策環評，實質上即變成聊備一格的形式背書。正因如此，環保抗爭並未見趨緩，反而因民眾環境意識成熟，環團抗爭運作熟練，環境訴訟有效制衡財團及開發者的破壞行為，反襯出環評制度的脆弱。在另一方面，一些亟待推動的大型建設，則受阻於急速擴張的環保力量，造成大型公共工程停擺，重要建設裹足不前。

二○一○年，最高行政法院破天荒判決撤銷中科三期環評，更重創了備受質疑的孱弱環評。其後，中科四期遭判決暫停開發、國光石化、六輕擴廠環評全數停擺，引發開發者對投資環境不確定的強烈抨擊，環評制度也被批評得一無是處。在這種情況下，連政府主導的開發案都想要規避環評。

現行環評制度之所以公信力不足，主要在當初制度設計不佳，包括政府主導審查、掌握准駁權，尤其行政體系一味迎合上意，對環評的眉眉角角經常暗地操作。光是官方操控環委遴選，就難昭公信；面對一堆技術面瑕疵，官方還不時跳進去操作准駁，環評遭到批評自屬必然。

蔡總統認為環評要改、要增進效率，事實確乎如此；但她也必須認清，主政者的意志也有不能踰越的專業界線。如果主政者要求行政機器必須如期兌現五大創新產業，等於先射箭、再畫靶，如此，環評勢必淪為橡皮圖章。事實上，環評如果要無條件協助兌現競選支票，如何以專業防範開發行為對環境的破壞？

上位者觀念正確後，其次須先補正現行政策環評的不足，然後才是實質環評的公信力重建。所謂「政策環評」，是指開發計畫的必要性及合理性；例如，某市提出生技園區開發計畫，但該行政區閒置的工業區面積遠超過所需，開發計畫即缺乏合理性，政策環評即應予以否決。

至於環保署擬議中的環評制度修正，則是末端細節。現行辦法是由開發單位付錢找人撰寫環評報告，環保署計畫改為由環保署招標，委託顧問公司執行。根據此一作法，環保署將仍是環評過程之一員，並非超然、客觀的第三方，無法解決環保署深陷公信力危機的泥沼，也難重建讓人信服的環評。我們認為，環保署須跳出環評過程，不再手握准駁權，只督導環評之客觀運作，才是重振環評制度之鑰。例如，比照建築經理公司建立「環評經理公司」，透過經理公司平台，讓開發計畫擺脫開發者的控制，完全由專家根據學理審核，公民參與也可在平台上表達，如此才能重建制度的公信力。

環保署副署長詹順貴在擔任環保律師期間曾為文說，「制度的好壞，最大關鍵出自於操控、運用此制度之人的好壞，也就是取決執政者的心態。」他在野時的談話，於今更顯真切。