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按績效編預算 別只是消化預算
2015-04-22 01:54:38 聯合報 徐仁輝／世新大學管理學院院長（台北市）
日昨財政部長張盛和與主計總長石素梅在立法院報告「中央政府債務改善計畫落實執行情形報告」，提及法定支出占中央政府歲出比例逐年成長已高達七成，即使財政健全方案發揮成效向有錢人多加稅，在法定支出難以控制下，國家財政仍無法安然無憂，此凸顯出預算制度改革的必要性與急迫性！

法定支出的四大項目分別為人事費、社會保險、教育經費與地方補助等，每一項皆涉及不同的法源，依法必須編列預算支出。其中人事經費，多年來政府雖不斷的精簡員額與組織再造，顯然成效有限；仍可見部分機關利用危機、民意潮流或組織合併機會，擴增員額。

又社會保險支出經常是受益人符合條件政府即必須支付，屬「應享權益」計畫，政府無法以財政困難為藉口而減少支出，除非修法；然而修法經常又涉及各種利益的糾葛，困難重重。而因符合條件者人數的增加，導致支出不斷成長，如勞健保支出、軍公教退休年金、國民年金等，終將成為財政的最大包袱。至於教育經費的無法少編，係必須符合「教育經費編列管理法」的規定不得少於前三年歲入平均的廿二點五％。對於地方政府的補助經費，則受限於「地方制度法」與「財政收支劃分法」的規範。

在未修法調降法定支出之際，預算的編製可以將重心集中在那三成自由裁量的預算；ＯＥＣＤ國家亦早有例可循。一九九○年代興起的新績效預算制度，要求各機關編列預算應以計畫的產出或結果等績效指標為依據，按計畫績效給予預算，而非過去按投入成本編預算。各機關獲得預算的同時，即表示必須有責任提供那些產出；至於如何提供，則給予最大的彈性與授權。

如此編列預算將可以改變官僚的預算文化，從過去只是「執行預算」，甚至「消化預算」的行為，轉變為將預算視為追求績效的資源與工具；預算的彈性使用可以有效的提升資金使用效率，而在授權的同時，仍可透過績效的考核，加強管理。

美國五十州中有四十八州立法實施新績效預算制度，許多ＯＥＣＤ國家亦採行，實施相當有成效的國家如紐西蘭與澳洲等。雖然新績效預算制度仍有不易克服的障礙，如績效指標的選擇，但大多數國家仍繼續實施中。行政院二○○一年推出機關績效評估計畫，十餘年來已初具成效，只是如何將績效衡量指標與預算編製結合，則尚未見主計總處推動。

理財不外開源節流，在開源不易之際，如何節流備感重要，雖然主計總處自民國八十四年起實施歲出額度制，以「由上而下」的方式節制各機關歲出額度的編列；但如何讓各機關「由下而上」的選擇績效好的計畫編列預算，則是提升預算資金效率應改革的方向，也是當前迫不及待須進行的工作。