毛治國投書／台灣所需要的交通建設
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2017-04-24 00:36聯合報 毛治國／行政院前院長
行政院前院長毛治國。 聯合報系資料照
行政院前院長毛治國。 聯合報系資料照
最近行政部門對台灣未來的交通建設提出以都會區輕軌為主的大規模投資計畫。基於以下一些理由，對於這一政策我們認為還有進一步斟酌與討論的必要。
1. 先從市區交通的問題談起。除了幾個已把台鐵路線立體化的都市外，目前全台市區交通的最大問題應該是台鐵平交道對都市發展的割裂，以及班次越來越密的台鐵班車，對市區交通的嚴重干擾。因此，如何把台鐵行經各主要市鎮的路線立體化，已是當前台灣最重要的一個交通課題—而台鐵在各市區的大量平交道，已不再能用過去興建個別立體交叉的方式來解決。
這一台鐵市區路線立體化的政策，如能以跨年連續預算方式予以貫徹的話，將可收到三個具體效果：(1)鐵路兩側的都市發展可重新縫合，不再割裂；(2)平交道的車禍與人命傷亡風險，以及台鐵司機員行經平交道路段的提心吊膽，從此迎刃而解；(3)台鐵路線立體化並適當增加沿線通勤車站(包括站內加設第三軌供長途列車超車的配套)後，將可使台鐵在不影響地面交通情形下，以每5到8分鐘的頻率發駛通勤班車，立即發揮各地最大通勤路廊的捷運功能。
由於台鐵在市區內的平交道，目前對各地民眾來說，早已是大家去之而後快的都市發展障礙、市區交通瓶頸以及車禍風險來源；因此要以輕軌作為市區交通問題的解方，最大的問題也就出在它是平面路線。從未來輕軌的路網規劃來說，如果以通勤需求最大作為依據，那麼台鐵路廊必然是最優先的選擇；於是在同一路廊內未來就會出現兩條平面鐵軌，橫空增加了一倍的平交道；這時被兩道平交道阻隔的市區交通，不但老問題完全沒有解決，反而變本加厲使問題變得更為複雜。
反之，如果輕軌路線不選台鐵路廊，那麼也會出現幾個問題：(1)其他路廊的通勤需求必然沒有臺鐵路廊來得急迫，那麼政策上就有把舉債而來的政府預算用到不屬優先項目的風險；(2)台鐵路廊的平交道交通阻隔與捷運通勤需求，遲早仍需另編預算來處理，這時又會出現重複投資的風險；(3)由於平交道在交通繁忙的市中心區，難免造成各種不便，所以在興建前還必須再三確認：如何避免才投資的輕軌路線，因為平交道所產生的負面效應，使它很快就成為後人必須二次施工予以拆除的風險。
歸納來說，道理已經非常清楚：將各縣市台鐵的市區路線有計畫地予以持續立體化，應是解決當前台灣都市交通問題的最優先選擇；而遍地開花地興建市區輕軌，則恐非當務之急。雖然輕軌比高運量與中運量捷運的興建與營運成本都低；但真要興建，也一定要根據專業精神，搞對畫靶、射箭的順序，審慎做好各種候選方案的可行性、成本效益，以及環境影響衝擊的評估—特別是：我們今後的建設預算用的都是舉債而來的錢。
2. 其次再看非都市的交通問題。這是一般以都市交通為主要著眼點時，很容易忽略的另外大半個台灣的交通政策領域。面積相對廣大的台灣農村與偏鄉，由於青壯移出，人口組成早達超高齡社會標準；而當地阿公、阿嬤們每週到鄰近市區去訪友、看病的幾趟旅次，通常都是自己騎機車或搭別人便車來解決。台灣車禍死亡原因中以「機車、老人、酒醉」為三大主因；很遺憾地其中「機車＋老人」兩項，有相當高比例就發生在農村與偏鄉地區。
對於人口密度不高的市區，以及農村與偏鄉地區，政府最應該提供的絕不是軌道「大眾運輸(mass transport)」，而是50人座、20人座，甚至7~9人座的「中眾、小眾」「公共運輸(public transport)」。因為以公車為主的公共運輸拿來作為一般市鎮、農村與偏鄉的「普及服務」，那才是能夠一舉解決「高齡社會、弱勢族群」交通問題，以及落實「少用私人運具」與「節能減碳」等交通政策的王道。
根據以上理念，交通部曾從2010年開始編列跨年度「改善公共運輸服務」的專案預算，以每年40~50億台幣為目標，撥款補助地方政府推廣地區公共汽車服務。當時也明確告知各縣市，凡是公車服務的路線、班次密度與運量都大幅不足的地區，根本不用去動興建捷運(不論是高運量、中運量或輕軌)的腦筋，先集中心力把以公車為主的「公共運輸」做到位再說。
以2015年與2009年相較，在交通部當年這一政策推動下，全台灣(含都市非都市地區)的公車數量成長1.7倍，低地板公車成長6.6倍，公車車齡減輕35%，偏鄉路線數成長13％；尤其是中南部過去普遍使用北部二手淘汰公車的情形，因此徹底改善。全台灣整體公共運輸(含大眾運輸)總運量成長21%；公共運輸在整體通勤市場的佔比也成長16%—這是在2013年國際油價大幅下跌，小車使用重新上揚情形下，一項逆勢成長的成果—以上的這些成果相信是全體國民所樂見。所以，我們認為朝野都應繼續支持這一以發展公車服務為主的「改善公共運輸服務」的政策，讓它能夠繼續開花結果。
總之，通案來看，台灣目前所需要的交通建設，在都市地區應以台鐵路線的立體化作為最優先課題；輕軌捷運或可在個案基礎上，審慎研議可行性，但並不適合作遍地開花式的推廣。另方面，不論對都市或農村、偏鄉來說，以公車為主的公共運輸服務來取代私人運具的使用，是一個值得繼續全面推廣的交通願景。這樣一個願景，不論是從高齡社會的趨勢、節能減碳的需求、交通安全的推廣、弱勢族群的照顧等各種觀點，都應該是不分朝野的全民共同目標。而當台灣農村與偏鄉的公共運輸服務，也都能發展出「各具創意特色」、名符其實的「普及服務(universal services)」時，被講了幾十年「公共運輸為主、私人運具為輔」的交通政策口號，才算在台灣樹立了真正的里程碑。
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最近行政部門對台灣未來的交通建設提出以都會區輕軌為主的大規模投資計畫。基於以下一些理由，對於這一政策我們認為還有進一步斟酌與討論的必要。
1. 先從市區交通的問題談起。除了幾個已把台鐵路線立體化的都市外，目前全台市區交通的最大問題應該是台鐵平交道對都市發展的割裂，以及班次越來越密的台鐵班車，對市區交通的嚴重干擾。因此，如何把台鐵行經各主要市鎮的路線立體化，已是當前台灣最重要的一個交通課題—而台鐵在各市區的大量平交道，已不再能用過去興建個別立體交叉的方式來解決。
這一台鐵市區路線立體化的政策，如能以跨年連續預算方式予以貫徹的話，將可收到三個具體效果：(1)鐵路兩側的都市發展可重新縫合，不再割裂；(2)平交道的車禍與人命傷亡風險，以及台鐵司機員行經平交道路段的提心吊膽，從此迎刃而解；(3)台鐵路線立體化並適當增加沿線通勤車站(包括站內加設第三軌供長途列車超車的配套)後，將可使台鐵在不影響地面交通情形下，以每5到8分鐘的頻率發駛通勤班車，立即發揮各地最大通勤路廊的捷運功能。
由於台鐵在市區內的平交道，目前對各地民眾來說，早已是大家去之而後快的都市發展障礙、市區交通瓶頸以及車禍風險來源；因此要以輕軌作為市區交通問題的解方，最大的問題也就出在它是平面路線。從未來輕軌的路網規劃來說，如果以通勤需求最大作為依據，那麼台鐵路廊必然是最優先的選擇；於是在同一路廊內未來就會出現兩條平面鐵軌，橫空增加了一倍的平交道；這時被兩道平交道阻隔的市區交通，不但老問題完全沒有解決，反而變本加厲使問題變得更為複雜。
反之，如果輕軌路線不選台鐵路廊，那麼也會出現幾個問題：(1)其他路廊的通勤需求必然沒有臺鐵路廊來得急迫，那麼政策上就有把舉債而來的政府預算用到不屬優先項目的風險；(2)台鐵路廊的平交道交通阻隔與捷運通勤需求，遲早仍需另編預算來處理，這時又會出現重複投資的風險；(3)由於平交道在交通繁忙的市中心區，難免造成各種不便，所以在興建前還必須再三確認：如何避免才投資的輕軌路線，因為平交道所產生的負面效應，使它很快就成為後人必須二次施工予以拆除的風險。
歸納來說，道理已經非常清楚：將各縣市台鐵的市區路線有計畫地予以持續立體化，應是解決當前台灣都市交通問題的最優先選擇；而遍地開花地興建市區輕軌，則恐非當務之急。雖然輕軌比高運量與中運量捷運的興建與營運成本都低；但真要興建，也一定要根據專業精神，搞對畫靶、射箭的順序，審慎做好各種候選方案的可行性、成本效益，以及環境影響衝擊的評估—特別是：我們今後的建設預算用的都是舉債而來的錢。
2. 其次再看非都市的交通問題。這是一般以都市交通為主要著眼點時，很容易忽略的另外大半個台灣的交通政策領域。面積相對廣大的台灣農村與偏鄉，由於青壯移出，人口組成早達超高齡社會標準；而當地阿公、阿嬤們每週到鄰近市區去訪友、看病的幾趟旅次，通常都是自己騎機車或搭別人便車來解決。台灣車禍死亡原因中以「機車、老人、酒醉」為三大主因；很遺憾地其中「機車＋老人」兩項，有相當高比例就發生在農村與偏鄉地區。
對於人口密度不高的市區，以及農村與偏鄉地區，政府最應該提供的絕不是軌道「大眾運輸(mass transport)」，而是50人座、20人座，甚至7~9人座的「中眾、小眾」「公共運輸(public transport)」。因為以公車為主的公共運輸拿來作為一般市鎮、農村與偏鄉的「普及服務」，那才是能夠一舉解決「高齡社會、弱勢族群」交通問題，以及落實「少用私人運具」與「節能減碳」等交通政策的王道。
根據以上理念，交通部曾從2010年開始編列跨年度「改善公共運輸服務」的專案預算，以每年40~50億台幣為目標，撥款補助地方政府推廣地區公共汽車服務。當時也明確告知各縣市，凡是公車服務的路線、班次密度與運量都大幅不足的地區，根本不用去動興建捷運(不論是高運量、中運量或輕軌)的腦筋，先集中心力把以公車為主的「公共運輸」做到位再說。
以2015年與2009年相較，在交通部當年這一政策推動下，全台灣(含都市非都市地區)的公車數量成長1.7倍，低地板公車成長6.6倍，公車車齡減輕35%，偏鄉路線數成長13％；尤其是中南部過去普遍使用北部二手淘汰公車的情形，因此徹底改善。全台灣整體公共運輸(含大眾運輸)總運量成長21%；公共運輸在整體通勤市場的佔比也成長16%—這是在2013年國際油價大幅下跌，小車使用重新上揚情形下，一項逆勢成長的成果—以上的這些成果相信是全體國民所樂見。所以，我們認為朝野都應繼續支持這一以發展公車服務為主的「改善公共運輸服務」的政策，讓它能夠繼續開花結果。
總之，通案來看，台灣目前所需要的交通建設，在都市地區應以台鐵路線的立體化作為最優先課題；輕軌捷運或可在個案基礎上，審慎研議可行性，但並不適合作遍地開花式的推廣。另方面，不論對都市或農村、偏鄉來說，以公車為主的公共運輸服務來取代私人運具的使用，是一個值得繼續全面推廣的交通願景。這樣一個願景，不論是從高齡社會的趨勢、節能減碳的需求、交通安全的推廣、弱勢族群的照顧等各種觀點，都應該是不分朝野的全民共同目標。而當台灣農村與偏鄉的公共運輸服務，也都能發展出「各具創意特色」、名符其實的「普及服務(universal services)」時，被講了幾十年「公共運輸為主、私人運具為輔」的交通政策口號，才算在台灣樹立了真正的里程碑。
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