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防災.救災 新中央地方關係
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2016-04-24 02:09 聯合報 陳永峰/東海大學日本區域研究中心主任(台中市)


日本熊本地震災後第十天(廿三日),日本首相安倍才第一次進到災區。這事如果發生在台灣,很難逃過輿論追擊,支持率不降也難;不過,震災後,安倍的支持率不降反升。

根據民調,安倍內閣支持率從三月的四十三.三%,來到了四月的四十四.八%。同時,不支持率也減少了二.九%,也就是說,首相去不去災區,在日本,一點都不重要。

從這裡,讀者也多少知道,日本這國家或日系大企業,從來都不需要「偉大領袖」或「英明老闆」,一樣可以正常運轉,不管平時或非常時期。

不過,無論如何,防災及救災是行政最古典的功能之一。因為災害防救的特殊性,單靠市場機能幾乎不可能達到供需平衡。在此意義下,災害防救政策可說是公共政策中的公共政策,行政在這個領域一直扮演無可替代的角色。

災害防救政策和其他政策相比,具有相當的特異性。首先,最突出的在於發生的「非日常性」。其次,在於防災準備的「日常性」。兩者性格完全相反,「非日常性」使得防救災政策的效果,難以實證;費用對效果的分析結果,也難有說服力。「日常性」則使防救災涉及的行政準備及法令範圍極為龐雜,法令統合及各政府機構間的日常性協調極為不易。例如,日本與防災、救災及災後重建相關的法令超過三百種;業務相關的行政機關,不包括各級地方政府,單單中央政府就有廿九個。

日本和台灣一樣,地處颱風的必經路徑,同時也是地震大國。一九五九年九月的伊勢灣颱風,造成日本愛知、三重兩縣五千零九十八人喪生。日本政府有感於防救災體制的不完備,於一九六一年通過「災害對策基本法」,希望整合中央各部會,地方政府及民間部門的各種防災救難資源。

但是,一九九五年阪神大地震,日本防救災體系依舊無法因應。當時的神戶市長就說:「震度六乃至於七的直下型地震,發生機率是以幾千年、幾萬年為單位。這種天災不管發生在哪裡,結果都差不多。如果以這種規模的災害作為防災標準,都市就成不了都市了。」

這是日人特有美學,抵抗時不屈不撓,認輸時倒是放棄得乾乾淨淨。看似矛盾,其實統一。京都學派巨匠,哲學家和辻哲郎在他的名著《風土:人間學的考察》中,就用颱風來時猛烈卻又突發突滅的特性,點出日本人雙重性格。

我們也為颱風、地震所苦,不過,比起防救災系統的構築,我們永遠是先究責。中央或地方政府常因救災效率未如「民意」,政府威信及民選政治人物的支持率,瞬間跌落谷底。在日本,由於權力高度分散,以「住民」及「地區」為中心的救災防災體系,早已生成。

看看日本,想想台灣。新政府成立前夕,期待「新中央地方關係」及「住民型、地區型災害防救政策的構築」,可在全新的政治過程中展開。

日本﹒防災﹒地震﹒颱風﹒安倍
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