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人口、外資不足 六都引擎轉得動？

【聯合報╱孫瑞穗／社會文化評論者（台北市）】
2014.07.26 02:04 am

今年底開始，台灣直轄市便正式改革升級為「都」級治理系統，將有六個都級大都會，平衡南北區域，作為地方發展引擎。

這個以「城市—區域」形式來控制發展的空間治理模式，其實也是八○後北美發展出來的地方發展機制。

大家開始忙著打都級地方選戰，卻很少人思考這樣的空間發展模式，會帶領台灣走向何方。

「城市—區域群」發展模型，是洛杉磯加州大學A. Scott教授，研究北美戰後移民都會演化所提出的空間理論。戰後大量的第三世界移民進駐北美大陸時，就聚居於城市社區，為數眾多而造成巨型都會。移民帶進人口，也帶來家鄉產業鏈，因而移民都會與原有母國之間形成了跨國和跨城際的經濟連帶。再加上北美城際間主要交通是高速公路，造成都會生活圈的擴大。換言之，一個由國際移民組成的新興國，中央乾脆放手，讓地方城市變成真正的國家發展引擎，促成這種因應全球移民經濟和新交通的空間治理模型：以巨型城市來綁區域的地方發展機制。

八○後的日本都會演變，也有類似的空間發展。不同的是，這類「城市—區域」模型，在日本是被應用在經濟泡沫化之後衰退的區域，以及城市之間的產業發展聯盟。戰後快速爆發的經濟，帶動了小城市如雨後春筍地冒出，造成了過度競爭和不必要公共資源浪費，這類空間治理是為了振興經濟發展的策略聯盟。

以大阪為例，過去它是首都東京以外的重要工業城，經濟衰退後只好與鄰近名古屋、神戶和京都聯盟，形成首都之外的「城市—區域群」，集中資源發展創新工業，以形成發展引擎。如此一來，它才能面對同時崛起的南韓新興工業城的激烈競爭。

無獨有偶地，中國在一九七八年經改之後，形成以經濟特區為核心的新型城市發展，竟也非常接近這類空間模式。摸著石頭過河，這塊石頭其實也就是以「城市—區域群」為基礎又可接受外資著床的新全球城市。

在中國空間治理系統中，由於土地權屬國家，國家規畫權很大，十四個沿海經濟特區城市，被控制在全國六大區域之下，因此，它的擴張背後有國土規畫藍圖，並非毫無節制地發展。

反觀台灣，幅員如此小的國家，卻採用了大國空間發展模型，某種程度上有在凍省後補足區域層級治理系統缺乏問題。然而，既沒有急速擴張的人口，也沒有提供外資著床的經濟特區，在短時間內設立了這麼多的都級城市，空間發展政策上是否得當？

當然，它是廣受地方市民和首長歡迎的政策，戰後中央地方關係是集權式的，地方城市經常處在經費短缺窘境中。升級後，統籌分配款和人力資源增加好幾倍，雨露均霑，大夥都開心。但缺乏了更長遠的國土規畫構想和發展控制，這樣廣設都級政府，未來是否會有發展失控現象、財政破產，及治理體系多頭馬車的問題呢？只能說，日後新模型的 實驗成果，值得各方關注。