人口、外資不足 六都引擎轉得動?

【聯合報╱孫瑞穗/社會文化評論者(台北市)】
2014.07.26 02:04 am

今年底開始,台灣直轄市便正式改革升級為「都」級治理系統,將有六個都級大都會,平衡南北區域,作為地方發展引擎。

這個以「城市—區域」形式來控制發展的空間治理模式,其實也是八○後北美發展出來的地方發展機制。

大家開始忙著打都級地方選戰,卻很少人思考這樣的空間發展模式,會帶領台灣走向何方。

「城市—區域群」發展模型,是洛杉磯加州大學A. Scott教授,研究北美戰後移民都會演化所提出的空間理論。戰後大量的第三世界移民進駐北美大陸時,就聚居於城市社區,為數眾多而造成巨型都會。移民帶進人口,也帶來家鄉產業鏈,因而移民都會與原有母國之間形成了跨國和跨城際的經濟連帶。再加上北美城際間主要交通是高速公路,造成都會生活圈的擴大。換言之,一個由國際移民組成的新興國,中央乾脆放手,讓地方城市變成真正的國家發展引擎,促成這種因應全球移民經濟和新交通的空間治理模型:以巨型城市來綁區域的地方發展機制。

八○後的日本都會演變,也有類似的空間發展。不同的是,這類「城市—區域」模型,在日本是被應用在經濟泡沫化之後衰退的區域,以及城市之間的產業發展聯盟。戰後快速爆發的經濟,帶動了小城市如雨後春筍地冒出,造成了過度競爭和不必要公共資源浪費,這類空間治理是為了振興經濟發展的策略聯盟。

以大阪為例,過去它是首都東京以外的重要工業城,經濟衰退後只好與鄰近名古屋、神戶和京都聯盟,形成首都之外的「城市—區域群」,集中資源發展創新工業,以形成發展引擎。如此一來,它才能面對同時崛起的南韓新興工業城的激烈競爭。

無獨有偶地,中國在一九七八年經改之後,形成以經濟特區為核心的新型城市發展,竟也非常接近這類空間模式。摸著石頭過河,這塊石頭其實也就是以「城市—區域群」為基礎又可接受外資著床的新全球城市。

在中國空間治理系統中,由於土地權屬國家,國家規畫權很大,十四個沿海經濟特區城市,被控制在全國六大區域之下,因此,它的擴張背後有國土規畫藍圖,並非毫無節制地發展。

反觀台灣,幅員如此小的國家,卻採用了大國空間發展模型,某種程度上有在凍省後補足區域層級治理系統缺乏問題。然而,既沒有急速擴張的人口,也沒有提供外資著床的經濟特區,在短時間內設立了這麼多的都級城市,空間發展政策上是否得當?

當然,它是廣受地方市民和首長歡迎的政策,戰後中央地方關係是集權式的,地方城市經常處在經費短缺窘境中。升級後,統籌分配款和人力資源增加好幾倍,雨露均霑,大夥都開心。但缺乏了更長遠的國土規畫構想和發展控制,這樣廣設都級政府,未來是否會有發展失控現象、財政破產,及治理體系多頭馬車的問題呢?只能說,日後新模型的 實驗成果,值得各方關注。
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