經濟/完善法評機制 解決經濟黑手
2017-10-08 02:13經濟日報 經濟日報社論



中研院日前發表「台灣經濟競爭與成長策略政策建議」,召集人王平院士直指若不盡快解決法律、環評與對中國大陸過度保守等三隻經濟黑手,台灣恐將落入「中所得陷阱」,且未來十年會被十數個國家超越。這三個問題都點出要害;其中處理環評、兩岸關係的對策或許見仁見智,至少大家都清楚問題所在,但法律這隻黑手的問題卻始終無法釐清,遑論解決之道。
所謂法律變成阻礙經濟發展的黑手,指的不僅是法律本身的僵固、過時、脫節而已,更包含依據法律授權所制訂的規則及做成的行政決定,也都是幫兇。

造成這種結構性問題的原因很多。首先法規(及其制訂者)在性質上很重視類型化及安定性。在數位科技光速發展的今日,想以法律替所有經濟活動都找到一個可長可久的分類歸屬,原本就挑戰極大。一旦新興活動無法套用到現行法,就會產生緊張關係;要靠解釋又可能朝令夕改,進一步影響安定性與信賴感。

再者,21世紀的經濟活動跨領域整合的程度不斷升高,傳統經濟活動的界線愈來愈模糊。但法律及其制訂者不但多是單一面向思維(例如個資法只看個資保護、環評法只有環境思維),而且往往指導制訂修正的原則,著重政治正確、民意觀感及執法管理方便,而非促進經濟發展,長期如此下來,變成黑手不難想像。

最後,法律改變修正的速度極慢,法規的落後性已難避免,加上欠缺高層授意下,主管機關多依循僵固的「依法行政」原則,更是雪上加霜。簡單的說,先進國家追求法規要具備「活著」(living)的特徵,看似簡單實則門檻極高。

這些法規(以及法律人)的問題,其實各國都類似,並非台灣獨有。不過先進國家的競爭力,來自於透過各種機制來促使法規跟上時代與社會;追上的腳步愈快,競爭力就愈高。

事實上,面對光速前進的數位產業及社會,法規要跟上腳步最好的方法,就是「不管」;沒有法規監管,自然就沒有過時、脫節與僵化的問題。但問題來了,哪個主管機關敢不管?那屆立法院願意放手?這就要仰賴一個且是最重要的機制,就是法規影響評估(Regulatory Impact Assessment, RIA)的建立。

法評機制有許多細節,但基本原則就是要透過成本效益的證據比較,先分析「管」與「不管」的利弊;假設無法不管,也要提出幾個可能的選項來比較其衝擊影響。法評機制第二個關鍵,則是廣泛的利害關係人意見徵詢,以強化與社會、產業及科技的連結,更可降低憑感覺、求方便的成分,這些都是避免閉門造車,為法規注入活力的必要步驟。在澳洲、歐盟等國的機制下,負責經濟發展的部會也可以利害關係人的身分在此階段表達意見,將跨部會協調的功能提早到草擬階段,作為解決面向單一的問題。

此外,法評機制不是指針對新法或修正案,澳洲、加拿大等國的法評機制已發展到每年要挑選幾個重大的現有法規,來檢討是否還有繼續存在的必要,更成立專門進行法評的機構來執行任務。

法評機制在我國已經提倡了快20年,始終沒有受到重視;在法律人性格未變、施政愈趨民粹之下,法規箝制經濟發展的程度自然愈來愈明顯。沒有法評機制,只要確保高層指令使命必達、法規施行方便省事,各部會也落得輕鬆。

換言之,若非有願景、具理想的領導人瞭解其長期意義,將其作為重大改革政策,法評機制沒有自動出現的可能。所以,要翻轉觀念進而落實,改善我國法規品質,需要的不是倡議研討,而是蔡總統與賴院長的瞭解、重視及指示。
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