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美非高峰會 縮短與中國的「影響力落差」

‧嚴震生 2014/08/10
然而,美國卻沒有一個和非洲國家領導人對話的機制,對國內至少百分之十人口來源地的非洲,這樣的忽視確實耐人尋味,在第一位非裔總統歐巴馬(Barack Obama)進入白宮後,此現象的持續更是令人費解。


美國為世界超強,它是美洲國家組織(Organization of American States,OAS)的成員,也是北大西洋公約組織(North Atlantic Treaty Organization,NATO) 的創始會員並藉此平台與歐洲國家有密切的互動。近年來美國總統不僅參與亞太經濟合作組織(Asia Pacific Economic Cooperation,APEC)領袖會議,也出席它與東南亞國家協會(Association of South East Asian Nations,ASEAN)的領袖會議,保持與東協國家的政治、經濟及安全關係。

然而,美國卻沒有一個和非洲國家領導人對話的機制,對國內至少百分之十人口來源地的非洲,這樣的忽視確實耐人尋味,在第一位非裔總統歐巴馬(Barack Obama)進入白宮後,此現象的持續更是令人費解。不過,或許是歐巴馬終於認識到與非洲大陸互動的重要性,或許是華府擔心北京在非洲的經營,已威脅到美國的國家利益,無論是何原因,歐巴馬總統在去年訪問非洲三國時,於南非開普敦(Cape Town)宣布要舉辦與非洲的高峰會,今年一月則是確認時間,首屆的美非領袖高峰會(United States-Africa Leaders Summit)終於在八月四至六日於華府舉行。在閉幕時,歐巴馬承諾美國對非洲將投入高達三百四十億美元的貿易及投資倡議,包括他強力推動的電力普及在內。

身為非洲許多國家殖民母國的法國,早在一九七三就已經展開和非洲國家領導人的互動,每兩年舉辦一次的「非洲與法國高峰會」(Sommet Afrique-France),至今已第二十五屆。英國原是透過「大英國協政府領導人會議」(Commonwealth Heads of Government Meeting)與非洲成員互動,布萊爾首相在二○○四年決定成立非洲委員會(African Commission),專門研究非洲的問題,並在英國於二○○五年擔任歐盟輪值主席及舉辦八大工業國的高峰會議時,讓非洲成為議程的焦點。

日本自一九九三年起,每五年在該國舉辦一次「東京國際非洲發展會議」(Tokyo International Conference on African Development,TICAD),中國大陸則是在兩千年起,每三年舉辦一次「中非合作論壇」(Forum on China-Africa Cooperation,FOCAC), 在北京與非洲的一個城市輪流舉行。另外,韓國、印度、土耳其、及巴西都有與非洲互動的機制。美國雖然與非洲之間自二○○○年開始通過「非洲機會暨成長法」(African Growth and Opportunity AGOA),也有固定的AGOA部長級會議,但和TICAD及FOCAC相比,AGOA的規模要小得多,特別是沒有美國總統的角色及參與,讓觀察家擔心美國落後太多。

一個月前,美國著名的學術期刊《外交政策》(Foreign Policy)在其部落格上刊登了魯柏德(Gordon Lubold)所寫一篇有關此峰會的文章,認為歐巴馬政府有可能貽誤這個歷史性會議的契機。他指出非洲領導人將不會如同去年參加TICAD時與和安倍首相的個人對談,或是FOCAC時習近平與李克強的分別接見,而與歐巴馬總統有一對一會面的機會,因此可能讓這些非洲領袖覺得遭受冷落。

此外,魯柏德也指出美國與非洲互動中,過於強調人權與民主,也使非洲國家認為與中國打交道要自在得多,完全不需要有這方面的擔憂。就以這次未獲受邀的非洲國家領導人來說,辛巴威的穆加比(Robert Mugabe)原來就是西方世界長期制裁的對象,蘇丹的巴席爾(Omar al-Bashir)則是國際刑事法庭(International Criminal Court)首次通緝的現任總統,而阿夫沃基(Isaias Afwerki)則是厄利垂亞一九九一年獨立以來唯一的總統,是威權獨裁政治的化身。他們三人被排除在外,沒有任何的疑問。中非共和國正處於內戰中,過去人權及民主記錄都不好,但這和代理總統潘札(Catherine Samba-Panza)無關,而這位律師出身的女性被排除在邀請名單外,但發動政變奪權的埃及總統塞西(Abdel Fattah al-Sisi)與阿爾及利亞修憲延長任期的布特佛利卡(Abdelaziz Bouteflika)總統卻獲受邀(他們都婉,改派總理代表參加),美國的標準何在?

最後,美非領袖高峰會結束後,並沒有類似《中非合作論壇北京宣言》(Declaration of Beijing Summit of the Forum on China-Africa Cooperation),或是《中非合作論壇─北京行動計畫》(Forum on China-Africa Cooperation Beijing Action Plan),也沒有TICAD的《橫濱宣言》(Yokohama Declaration)或是《橫濱行動計畫》(Yokohama Action Plan),讓這個高峰會的未來互動缺乏具體藍圖。

美國智庫布魯克金斯(Brookings Institution)對首次的美非高峰會倒是給予相當的重視,不僅會前有許多部落格的文章深度探討這個歷史性的會議,同時在八月四日舉行一場名為《遊戲改變了:非洲創新與企業的新風貌》(The Game Has Changed: The New Landscape for Innovation and Business in Africa)的周邊研討會。在一系列部落格的文章中,有一篇針對魯柏德的論點予以反駁。希阿馬竇(Amadou Sy)認為即使非洲領袖沒有與歐巴馬總統進行一對一的會談,但應當樂於出席這個由世界超強、以及首位非洲裔美國總統作東的歷史性峰會。

其次,北京確實較華盛頓早十多年舉行這樣形式的雙邊會議,但這並意味美國已經在非洲嚴重落後於中國,至少在對非洲的外來直接投資(foreign direct investment,FDI)上,美國享有絕對的優勢。雖然中國在非洲的FDI占它全部FDI的百分之三點四,遠高過美國的不到百分之一,但金額僅有美國的六成左右,還少於法國及英國。由於美國對非洲FDI的比例偏低,因此仍有極大的成長空間。

再者,儘管沒有宣言或行動計畫,但歐巴馬過去一年的倡議如《電力非洲》(Power Africa)、《貿易非洲》(Trade Africa)、及《非洲青年領袖倡議》(Young African Leaders Initiative)都有民間部門的參與,讓美國企業可以更積極地投入非洲的發展。最後,儘管非洲部份國家領導人對來自於美國的人權與民主談話,無法認同,但美國更應在意的是非洲人民、公民社會、及反對黨成員的看法,而這個高峰會就是對此議題進行辯論的最佳平台。

無論是會議形式的辯論、美國對非洲的FDI、宣言或行動計畫、及非洲的人權與民主,我們都看得到它與中國比較的情形。在高峰會周邊、民間團體或是智庫等舉辦的會議討論中,中國的影子也處處出現。看來,美國表面上不承認,但實際上卻很想藉此峰會,縮短與中國在非洲的「影響力落差」(influence gap)
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