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扁兩案談總統特權的界限
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2017-08-28 01:34聯合報 聯合報社論


前總統馬英九（左圖）、前總統陳水扁（右圖）。 圖／聯合報系資料照片
前總統馬英九（左圖）、前總統陳水扁（右圖）。 圖／聯合報系資料照片
馬英九在總統任內處理司法關說卻反被控洩密案，日昨台北地方法院判決無罪。對此，各式特定政治立場的解讀紛傳，卻罕見對於無罪關鍵的總統行政、機密特權的法理探討。這類涉及總統權限的司法判決，往往緊緊纏繞著憲法、大法官解釋，要如何從中尋繹憲政發展之珠璣，恐比檢方「挖地瓜」找理由上訴更重要。
法律有所謂的「位階論」，從最基層的個案行政處分、司法判決等具體規範，到中層的法律、法規等一般規範，再到最頂端的憲法或憲法解釋，構成一個金字塔狀體系。根據上層的原則規範，衍生出中下層的規範，更標誌著下層規範不能牴觸上層規範。

從此看，台北地院的判決和兩造攻防即相當清楚：對於王金平等涉及司法關說案，北院肯認總統可根據憲法第四十四條「權限爭議處理權」規定，召集行政院長江宜樺等人協商後續解決之道，以穩定政局。或許有人會問：馬英九為何不同時召集王金平？但王金平身為司法關說當事人，當然缺乏出席之正當性。

接續而來的憲政爭點就是：總統召集相關會議，究竟有無權限聽取司法案件的報告，並指示他人與聞？對此，憲法並無明文規定，將有賴大法官解釋補充。這點，也正是馬英九訴訟策略主打釋字五八五與六二七號解釋，並獲北院採納的原因。

馬英九從憲政出發，主攻五八五號解釋，闡釋總統「行政特權」概念，包括總統可以決定是否對外公開有關國安、國防、外交、犯罪偵查、與政府內部決策過程等資訊。然後，進而與憲法第四十八條聯結，指這是總統為實踐保衛國家安全與增進人民福利的憲法承諾所必須。接著，再論述釋字六二七號解釋，確認總統就是憲法規定的最高行政首長。

面對馬英九打出的憲政牌，北檢的起訴立論，則是建構在馬英九是為處理「政敵」的基礎上，主張縱有行政特權，亦不及於司法案件。另外，檢方也主攻「偵查不公開原則」，認為總統縱可決定犯罪偵查資訊是否公開，但仍須由檢察官或法院依法處分或裁定；因此，進而認為馬英九涉洩密及教唆洩密罪。

持平而論，立法院長及在野黨國會領袖涉及司法關說，無論如何，都比「總統處理政敵」的指控具體。檢方無法從法理否認總統擁有行政特權，卻認為涉及司法部分須先向檢察官或法院請示，這豈不矛盾？由於檢方憲政層次立論不足，加以有罪論述必然形成「涉司法關說的人沒事、處理關說的總統卻有事」的荒謬結果；在這種情況下，無罪判決雖不符現下綠營全面執政之政治氛圍，卻更合乎憲政法理。

當年陳水扁在總統任內涉及國務機要費等案，在司法偵查過程，也曾引用總統的「機密特權」，作為阻擋檢方偵辦的攻防手段。這是總統「機密特權」首度被提出，並聲請釋憲，也因此才有釋字六二七號解釋。從藍綠政治的角度看，挺扁者若否認馬總統的行政或機密特權不及於司法案件，豈非又是一次髮夾彎？

尤其，陳水扁夫婦所為是涉及自身貪汙的罪行，陳水扁為遮掩己罪而主張總統有機密特權；這與馬英九為辦權貴司法關說而主張總統有行政特權，又如何相提並論？釋憲第六二七號解釋理由書說，源自於行政權固有權能的「國家機密特權」，其行使仍應符合「權力分立與制衡」之憲法基本原則，並非絕對權力；這即明白告訴國人：總統特權不能成為濫權的藉口。

隨著歷次修憲，我國的半總統制已向總統擴權傾斜；此後歷任總統是否擁有行政、機密特權，經大法官解釋已毫無疑議。儘管經由大法官解釋及扁、馬等案判決陸續畫出界線，但這項特權的範圍、行使程序及爭議解決機制仍缺乏法律明文，根本之道，仍要靠立法院儘速立法規範。

馬英九﹒大法官﹒王金平﹒陳水扁﹒江宜樺