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王健壯／兩岸關係已到了風險控管時刻
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2017-01-15 02:21聯合報 王健壯（世新大學客座教授）


兩岸關係雖然尚未到全面停頓的地步，但軍事與外交等警訊迭現，稍一不慎，台海和平發展態勢極可能出現逆轉，蔡英文總統必須改變上任迄今以不變應萬變的策略，將兩岸決策提升到風險控管的層次。

事實上，從一九八○年代開始，歷任總統除馬英九外，都在法定編制的國安系統外，設置了一個直屬總統的任務編組型幕僚組織，專司兩岸事務的戰略擬訂，讓總統依憲法所擁有的國家大政方針權力得以有效行使。

蔣經國時代的劉少康辦公室，領導人是軍方的王昇，成員涵蓋黨政軍特與學界人士，其目的是反統戰，並執行蔣經國的三不政策。劉少康後來雖因王昇被懷疑功高震主而遭裁撤，但在當年台美斷交嚴峻的兩岸情勢中，這個幕僚組織的反統戰功能，對蔣經國的兩岸決策確實有很大幫助。

李登輝成立的國統會，雖然事後證明祇是他敷衍保守勢力的幌子，但他延攬不分黨派的意見領袖出任委員，研擬了三階段國統綱領，以及作出攸關後來九二共識的「關於一個中國涵義」的決議，卻在兩岸初通的歷史轉折時刻，發揮了凝聚台灣內部意見的功效。另外，李登輝一九九八年在府內秘密成立的「強化中華民國主權國家地位小組」，乃是為了因應九六年台海飛彈危機，以及九七年香港回歸中國後的兩岸變局。這個成員包括蔡英文在內的幕僚組織，在不到一年時間內，就作出「兩岸是特殊的國與國關係」的政策結論，李登輝並依此結論對外宣示。這項結論不但影響政黨輪替後的民進黨政府，到現在仍是兩岸關係的主流意見之一。

陳水扁執政初期成立了一個跨黨派小組，這個由李遠哲領軍的小組，主要目的是為了處理首次政黨輪替後的兩岸關係。這個小組雖然從頭就被泛藍抵制，但小組作出的「三個認知，四個建議」結論，卻影響兩岸定位甚大，其中「依據中華民國憲法…回應對岸一個中國主張」的建議，更與蔡英文目前的主張幾乎完全一致。

過去三十多年的歷史證明，兩岸關係的決策權始終掌握在總統手中，而總統在作決策時，也一向有個直屬於他的幕僚組織替他籌謀劃策。即使是有國安會、陸委會與海基會這樣的法定組織，一個非正式幕僚組織，不管它的名字叫劉少康、國統會、強化主權小組或跨黨派小組，對總統都有其必要性，尤其是在兩岸關係出現負面變化的關鍵時刻。馬英九執政時之所以沒有設立這樣的幕僚組織，乃是因為他認為兩岸已進入和平發展階段。

蔡英文的兩岸關係主軸是維持現狀，而維持現狀的另一個意思就是以不變應萬變。但現在全球情勢卻是萬變齊至，美國政權變，美俄關係變，美中關係變，美台關係變，兩岸關係變，處此歷史轉變時刻，蔡英文本來就需要延攬一群跨黨派策士替國家尋找出路，遑論兩岸變局更隨時可能趨於惡化的嚴峻時刻？

蔡英文執政至今，在總統府內成立了許多非屬總統憲法權責的外掛組織，但屬於總統權責的兩岸決策，卻仍然依循編制內的官僚機構運作，但這種承平時期的決策模式，不足以應付非常時期的兩岸關係，曾經參與李登輝主權強化小組的蔡，應該比任何人感受更深。

兩岸關係已到了風險控管時刻，蔡英文要有此認知，習近平亦然。（作者為世新大學客座教授）

蔡英文﹒李登輝﹒蔣經國