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年金改革 勿違憲轉嫁軍公教
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2017-01-25 02:45聯合報 楊仁壽／前大法官、最高法院前院長（台北市）


年金改革會議22日在總統府舉行，萬名退休公職人員上凱道抗議改革手法粗暴，高喊要蔡...
年金改革會議22日在總統府舉行，萬名退休公職人員上凱道抗議改革手法粗暴，高喊要蔡英文總統下台。 聯合報資料照片 記者許正宏／攝影
蔡總統於去年五二○就職典禮時，我和幾位朋友圍坐在電視前，摒息聆聽她字字句句，鏗鏘有力的致詞，越聽思緒越激揚，末了竟相互擊掌而歌，齊呼「英主」誕生了，我國有救了，前景無疑將是一片光明，彼此為此雀躍了一段時日。
可是隨著時光的流轉，大家的心情漸落谷底，只要一碰頭，幾乎都如「楚囚相對」，默然太息。平心而論，蔡總統一直奮力拚槫，想新人耳目，這是毋庸置疑的。但也許出於個性及「全面執政」的原因，凡有舉措，諸如兼任黨主席、擬進口輻射食品（應充分檢驗）、勞工一例一休，到目前的年金改革，幾乎都未經充分的溝通，只求形式的「過場」，就認為大事已諧，因此雖「名為改革」，但欠周延之處，不時浮現。

最近我在路上遇到一位我一向敬佩，當過「百里候」的民進黨精英，一時興起，不免對他略有微詞，責怪他不盡言責。想不到他卻連呼冤枉，無可奈何的說：「她只願聽一個小圈圈裡面人的話，除此之外，就築起高牆，其他人連雷池都不能逾越半步，遑論建言了！」

朋友在「聚首」時，也都說有類此的聽聞。每談及此，大家就頹喪不已。其實做一位國家元首，若瞭然「法治國」及「民主國」的真諦，我想就不會有「偏聽」的情形了。所謂「法治國」，其核心的概念就是「依法而治」（rule of law），是一種具備權力分立，依法運作國家權力的模式，可以說與「民主國」互為表裡。換句話說，民主國的概念是用來說明國家權力的來源，而法治國則從權力運作的模式來詮釋民主國。只要是一個民主法治的國家，在位者凡百改革，都不能偏離於此，否則就是偏聽、獨斷、專擅。

以年金改革而言，我深信每位國民都贊成改革，而且在八年前，或十六年前，甚至更早以前就應改革了，但當時為政者都慮不及此，只以「選票」掛帥，以致到今日幾乎不可收拾。誰都知道「兩個恰恰好，一個不算少」的生育政策，如果沒有配套措施，必然會衍生許多問題。等到生育率降低與壽命增加，人口老化了，退休人口逐年漸多於工作人口的增加，纔醒覺退休基金將不敷所需了，改革已刻不容緩。

但任何改革，都不能違憲，這是改革的極限，也是「法治國」及「民主國」的基本原則。蔡總統就任後立即改革年金，她沒有錯，錯在她沒有勇於承擔她的前手們消極的不作為，以及想把這種結果，違憲的轉嫁到無辜的退休軍公教人員身上。

因為「國家」有其一體性，後任者既然敢於依選舉成為繼任者，就要一肩擔承所有的責任，這是「國家」與政黨輪替的「政府」，不同的所在。也是「法治國」及「「民主國」，與依革命取得政權者或獨裁專制者不同之所在。

「年金」將破產，與「國家」 將破產是兩回事。如果「國家」將破產，它的子民，都會奮不顧身的毀家抒難，在所不惜，因為「皮之不存，毛將安附」的道理，大家都瞭如指掌。但如「年金」將破產，是歷任為政者消極不作為所致，繼任者如不想承擔，她當初就不應「參選」成為總統，如存著「我行我素的改革」，總比留下「汙名」消極的不作為好些，就大錯特錯了。

任何法規（包括法律、命令或各種解釋性、裁量性之函釋，參見大法官釋字第五二五號解釋理由書，以下同）於制定之後，並非永久不能改變，立法者及提出法案的政府，為因應時代的變遷與當前社會的需求，當然都可以為法規的修正或廢止。但法規一旦公布，想獲得人民的信守，永矢咸尊，立法者或政府必須嚴守「法秩序」的信賴性、恆久性、法的透明性以及法的和平，這是「法治國」的基本內涵。

因此，法的安定性及依此所衍生主觀層面的信賴保護原則，就是人民據以判斷及行事的指針。唯有依此二基本原則，人民纔不致失所準據，不致為「新法」改革所建立的新基準所評價，而無所措手足。

以是之故，若干國家在憲法上明文禁止新法規的溯及既往，如美國憲法第一條第九項規定：「溯及既往之法律，不得通過之」；菲律賓共和國憲法第二條第一項第十一款規定：「不得制定溯及既往之法律」；挪威憲法第九十七條規定：「溯及法不得通過之」等，皆其適例。

我國憲法就此雖無明文，但大法官連續三屆，根據「法治國」共通的原則，不憚其煩的在釋字第二七一、三六二、四七二、五二五、五二九、五四七、五五二、五七四、五七七、五八○、五八九、六○五、六二○及六二九等計有十四號的解釋中，諸多闡釋信賴保護原則及法律不溯及既往原則，其中尤以釋字第五二五、五二九號解釋文及第五七四、六二○號解釋理由書，最為詳細。茲將上列十四號解釋，就新法規的適用，歸納成「三段」情形如下，以供瞭解（僅指行政法規及民事法規，至於刑法絕對不溯及既往，不在其內）：

第一段，是新法規原則上不溯及既往，例外溯及的清形：就原則上不溯及既往而言，大法官解釋稱，「行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護」（釋字第五二五、五二九號解釋文、第五七四號解釋理由書）。以軍公教年金改革為例，軍公教人員退休後，始修改法規的情形。不可溯及，仍須依照舊法規行事。

至於例外溯及既往部分，大法官解釋稱：「有下列情形之一時，無信賴保護原則之通用：（一）經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形者；（二）相關法規（如各種解釋性、裁量性之函釋）係主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布，其信賴有瑕疵不值得保護者；（三）純屬法規適用對象主觀之願望或期待，而未有表現已生信賴之事實者（釋字第五二五號解釋理由書）。

第二段，是新法規原則上溯及既往，例外不溯及：「新法規之法律關係如跨越新、舊法施行時期，當時特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致有效之新法，根據新法定其法律效果」（釋字第六二○號解釋理由書）。例如軍公教人員尚未退休，應適用新法，但有信賴保護原則的適用。若已屆「得退休」而「尚未向有關機申請退休」者，亦屬之。但於新法生效前，已申請退休，則退休事實「完全實現」，仍適用前述第一段的情形。這要看新法規與舊法規之規定，何者對得退休者有利而定。如新法規對其不利，則不敢退休，但不利於新陳代謝；如新法規對其有利，將引發一陣退休潮。

但例外的情形，亦據解釋稱：「立法者另設『法律有溯及適用之特別規定』，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設『限制新法於生效後適用範圍之特別規定』，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力（釋字第六二0號解釋理由書）。此一例外情形，不適用前述第一段所稱已退休軍公教人員，乃屬當然。

第三段，是新法規完全的向後生效，不發生溯及既往的情形：新法規實施後新進的軍公教人員，當然要適用新法規。但新法規退休金若干，與從事企業人員的待遇相較，孰為有利，當是軍公教人員是否有意願的決定因素。此即精英決定合往的抉擇所在。

以上第一段型態，德國學者稱為「真正的溯及」，其溯及原則上為憲法所不容許，例外始予容許。第二段型態稱為「不真正的溯及」，其溯及原則上為憲法所容許，惟須衡量公益，以信賴保護的立場，來限制立法者形成權，或促政府採取合理的補救措施。

分段施行最典型的例子，是勞動基準法第八十四條之二規定：「勞工工作年資，自受雇之日起算，適用本法前之工作年資，其資遣費及退休金給與標準，依其當時應適用之法令規定計算。當時無法令可資適用者，依各該事業單位自訂之規定，或勞雇雙方之協商計算之。適用本法後之工作年資，其資遣費與退休金給與標準，依第十七條及第五十五條規定計算」。大法官認為此一規定，係分段解決的範例，合乎憲法之規定（釋字第六二0號解釋理由書）。

軍公教年金改革，涉及憲法層次的問題，依憲法第十八條規定，人民有服公職的權利，其旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利（釋字第五七五號、六0五號解釋文），應受到制度性的保障。如此部分的改革不得其法，違反法治國及民主國原則，則制定法律後，一旦興訟，行政法院有限的人力將被癱瘓，甚至於訴訟確定後，釋憲案件亦會如潮湧至，若遷延數年，民進黨下次選舉，難免不受波及，而且整個社會紛紛擾擾的結果，誰要來承擔呢！

軍公教﹒年金改革﹒大法官