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聯合／「自償率」氾濫，小心後患無窮
2015-06-28 03:33:22 聯合報 社論
政府近年財政困窘，舉債逼近上限，但一方面因不敢貿然加稅挹注財源，另方面又迫於選舉需要頻開建設及福利支票，在在加劇財政的惡性循環。為了進行公共建設，多年來政府運用ＢＯＴ、賣地、賣容積等手段籌措財源，都因操作過度而弊端叢生；近年則是要求公共建設需提出「自償率」的財務規劃，但因掌握欠佳，也面臨了脫序。

主管公共建設「跨域加值」的國發會，最近要求國家公園也必須提自償率，透過「蛋白蛋黃」的計畫帶動周邊鄉鎮發展觀光，以創造公園產值。不僅如此，政府照顧弱勢蓋社會住宅，也要求漲租金墊高自償率。國家各項施政都淪為解決財政困難的工具，自償率氾濫，恐有捨本逐末、殺雞取卵之虞。

「自償率」的法源，是國發會之前身經建會前年頒行的「公共建設跨域加值財務規劃方案」，其計算方式，是「營運期間總收入／建設總投資」的比值。制度推出之初，被認為立意良善，畢竟地方政府不能一味伸手向中央要錢，而不自行評估建設的效益。尤其，因選舉濫開的建設支票，造就了許多「蚊子館」，造成有限資源的無謂浪費，有必要加以約制。

自償率制度要求，提出建設需求的各級政府都必須仔細評估，精算營運收益，提出「自負額」的承諾，計畫經上級審核認為可行，才由中央補貼其不足部分。自償率制度實施初期成績不錯，有效抑低蚊子館出現，據稱，政府陸續推出的北捷延伸、大故宮等多項建設順利推出，還撙節了一千多億元預算。

然而，新制度必須經過實戰，才能發現各種隱藏的利弊。中央根據自償率多寡決定補助對象，雖能帶動各級政府建設推案的良性競爭，但很快地，就發生了地方虛報自償率的情形。地方的立場可想而知：先要到補助，是第一要務；即使未來中央發現收益低於承諾，也是完工營運多年之後的事，屆時可能已改朝換代，早就事不關己。

對中央審核單位而言，則在「既有公共建設政績、又能撙節國庫開支」的迷思下，不斷強化自償率的推動。從財務的角度考量，公共建設的推動，當然是政府投資越少越好，因而引進發跡於英國、成效不錯的ＢＯＴ制度，盡量將建設交給民間去做。但制度到了台灣，卻因官員清廉不足、企業專業不夠，加上選舉朝野惡鬥等因素，「山也ＢＯＴ、海也ＢＯＴ」，只留下一堆爛攤子。

ＢＯＴ玩不下去，推動公共建設的財務工具，就轉而靠都市計畫手段的「空手變現金」。早期手法是市地重劃，政府靠重劃取得的抵費地變賣籌錢；之後，是靠拍賣都市更新取得的增額容積。土地是有形的，還容易規範；但容積率只是個數字，很容易淪為政府做莊的「買空賣空」，過度膨脹的容積勢必造成都市土地的超限使用，導致都市建設成長失序。

更大的問題是，政府機構的設置並非全為了賺錢，而是為維持國家的正常運轉，每個機構都有其特殊的設立宗旨和任務，豈能都要求其賺錢自償。軍隊可以要求自償率嗎？辦教育可以要求學校自己賺錢養自己嗎？

最鮮明的例子，是早年靠伐木營林維持的省林務局，該局不但要賺錢養活伐木人口，還要創造盈餘上繳國庫，「自償率」豈止百分之百？然而，濫墾濫伐造成國土破壞，天然災損的修復經費遠超過營林收益，此後，人們才深刻體會森林不應再砍伐賺錢，林務工作應是保育山林。因此，民國七十八年將林務局改為公務機構，編預算推動保育，不再要求它收益及自償。

再看，國家公園的成立，是為保育台灣最珍貴、敏感、脆弱的環境資源而發，經由守護及觀察這些資源的敏銳變化，及早發出環境警示，可發揮保護兩千三百萬人民及生物、環境安全的任務。但說來諷刺，中國大陸近年積極在全境濕地設立「疫源防控站」，監測遷徙候鳥帶來的病毒變化，以掌握第一時間防疫佈局；而台灣卻將國家公園降格為「觀光機構」，只求它賺錢招徠、收益無虞。兩相對比，真是高下立判。

公共建設要求自償率不是壞事，但政府施政應分清本末，有為有守，有變有不變，不能一切向錢看。