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治國：民主，不只是選舉或取得國會多數
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2017-06-11 00:44聯合報 毛治國


「前瞻計畫」引發很多爭議，日前筆者曾就「軌道建設」提出交通專業的看法。今天則要討論這一爭議性政策所涉更嚴肅的民主政治議題。

台灣民主政治發展到今天，總的來說只剩下選舉；在中央只剩下「勝選總統」與「取得立法院多數」，而不再有其他內涵。於是取得「完全執政」的領導人，對許多普遍遭到質疑的政策，經常掛在嘴上的是「本案一定要過」；而行政、立法部門的附和者又再加上一句「一字不能改」。這些行為與用語在一個正常的民主社會是完全不可思議的。

西方有「倒洗澡水，不要連嬰兒也倒掉」的諺語。台灣民主學習歷程的最近25年，很不幸一次次選舉下來，我們快把民主政治真正核心價值統統「倒光了」。

民主政治除選舉外還有什麼內涵，是個不容易討論的問題。但「前瞻計畫」卻給我們一個機會，可用它作為實例來說明，民主政治很重要的「政府治理」與「財政紀律」兩個基本概念。筆者雖非政治學的專業，但願將過去擔任政府公職近30年所篤信與秉持的基本信念，與大家分享。

先談「政府治理」。公共政策的形成，政務官當然可有，也應該有自己的主張。但根據價值取向的主觀政策理念提出後，第一步要做的就是包括技術、經濟、財務的可行性評估，以及與其他的可能替選方案進行比較。如可行性有問題或還有更好的替選方案，政務官就須在「尊重專業」道理前低頭，不可霸凌專業，逼迫事務官去做「錯也要錯到底」的「政治正確」屈從。

「前瞻計畫」的問題，從立院質詢與政府對外說明中，可發現：(1)政策形成完全「從上交下」跨越了居中把關的國發會；(2)計畫內容又由地方政府「從下直上」行政院，並由府、院逕自做出政治決定，當禮物送給地方，跨越了中央部會。但遭外界質疑時，卻又要被繞道的中央部會出來背書辯護。這種過程所制定的計畫，將來究竟誰該擔負政治責任？誰該擔負依法行政下的法律責任？從民主「問責」的觀點看，這些都嚴重違反了「政府治理」基本原則。

本案不只「政府治理」權責不清，另外還出現嚴重的「財政紀律」問題。「前瞻計畫」的「軌道」單項預算資料，可用表格來反映它的嚴重性。


表中反映：(1)軌道項下預算涵蓋長達至少10~12年，總數高達8,980億 (而非僅特別預算所稱8年與一般所提4,241億)。(2)地方配合款高達3,562億，但卻始終未曾拿上檯面接受檢驗；而地方公庫普遍債台高築，哪有錢配合？如佔總數40%的錢沒著落時，計畫又要如何推動？(3)軌道建設必然發生並必須由地方負擔的虧損，相關資料中隻字未提。

特別注意兩個重點。首先，4年一任的總統卻向同樣4年一任的立法院，提出一個廣受爭議，額度上兆(軌道以外計畫一併計入)，影響又長達10到12年的預算計畫，從民主社會「責任政治」的觀點看，這是對下兩任總統的執政空間極為嚴重的剝奪行為。這也是對民主制度有起碼素養與尊重的領導者，即使對自己連任再有把握，都不會「任意」侵犯的「政府治理」與「財政紀律」的基本原則。其次，上表也充分顯示另一「資訊揭露不足」的「財政紀律」與「政府治理」大忌；其中大多個案的可行性分析都沒做，按照正常的財政紀律，這種不成熟的案件，其實連提到各部會「內部」的「概算」會議資格都沒有。

綜合來看，以上暴露的「治理權責不清」、「資訊揭露不足」、「預算年期規劃不當」到「不顧中央與地方政府財政負擔能力」等問題，都使「前瞻計畫」很不幸地成為嚴重違反「政府治理」與「財政紀律」等民主政治規範的負面教材。

日前來台的知名政治學者法蘭西斯・福山，對當下全球瀰漫的民粹風潮，他的反思是：在選舉之外，西方所發展以「問責」為基礎的「政府治理」以及「法律與行政制衡」的國家建構，才是民主政治「萬變不離其宗」的核心；並樂觀認為：成熟的民主社會都具有「自我修正」能力，最後都會向這一不變的核心迴歸。

台灣民主發展進程中，不論朝野，過去都曾努力追求上述福山所主張的核心價值，也創造了許多這方面事實，並也曾將台灣塑造成海內外華人的民主櫥窗。但現在演變成「只要取得一屆立法院多數就可咨意而為」的赤裸裸「權力攫取與揮霍」局面，其實是完全違背並愧對所有為台灣民主化而努力先賢們的初衷的。

今天在位的政治人物，應該為年輕人作出好榜樣，也應該讓台灣的年輕人知道：台灣的民主政治要如何走下去？未來我們該如何自我修正，使台灣重新成為全球華人民主政治的典範？