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治國:民主,不只是選舉或取得國會多數
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2017-06-11 00:44聯合報 毛治國


「前瞻計畫」引發很多爭議,日前筆者曾就「軌道建設」提出交通專業的看法。今天則要討論這一爭議性政策所涉更嚴肅的民主政治議題。

台灣民主政治發展到今天,總的來說只剩下選舉;在中央只剩下「勝選總統」與「取得立法院多數」,而不再有其他內涵。於是取得「完全執政」的領導人,對許多普遍遭到質疑的政策,經常掛在嘴上的是「本案一定要過」;而行政、立法部門的附和者又再加上一句「一字不能改」。這些行為與用語在一個正常的民主社會是完全不可思議的。

西方有「倒洗澡水,不要連嬰兒也倒掉」的諺語。台灣民主學習歷程的最近25年,很不幸一次次選舉下來,我們快把民主政治真正核心價值統統「倒光了」。

民主政治除選舉外還有什麼內涵,是個不容易討論的問題。但「前瞻計畫」卻給我們一個機會,可用它作為實例來說明,民主政治很重要的「政府治理」與「財政紀律」兩個基本概念。筆者雖非政治學的專業,但願將過去擔任政府公職近30年所篤信與秉持的基本信念,與大家分享。

先談「政府治理」。公共政策的形成,政務官當然可有,也應該有自己的主張。但根據價值取向的主觀政策理念提出後,第一步要做的就是包括技術、經濟、財務的可行性評估,以及與其他的可能替選方案進行比較。如可行性有問題或還有更好的替選方案,政務官就須在「尊重專業」道理前低頭,不可霸凌專業,逼迫事務官去做「錯也要錯到底」的「政治正確」屈從。

「前瞻計畫」的問題,從立院質詢與政府對外說明中,可發現:(1)政策形成完全「從上交下」跨越了居中把關的國發會;(2)計畫內容又由地方政府「從下直上」行政院,並由府、院逕自做出政治決定,當禮物送給地方,跨越了中央部會。但遭外界質疑時,卻又要被繞道的中央部會出來背書辯護。這種過程所制定的計畫,將來究竟誰該擔負政治責任?誰該擔負依法行政下的法律責任?從民主「問責」的觀點看,這些都嚴重違反了「政府治理」基本原則。

本案不只「政府治理」權責不清,另外還出現嚴重的「財政紀律」問題。「前瞻計畫」的「軌道」單項預算資料,可用表格來反映它的嚴重性。

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表中反映:(1)軌道項下預算涵蓋長達至少10~12年,總數高達8,980億 (而非僅特別預算所稱8年與一般所提4,241億)。(2)地方配合款高達3,562億,但卻始終未曾拿上檯面接受檢驗;而地方公庫普遍債台高築,哪有錢配合?如佔總數40%的錢沒著落時,計畫又要如何推動?(3)軌道建設必然發生並必須由地方負擔的虧損,相關資料中隻字未提。

特別注意兩個重點。首先,4年一任的總統卻向同樣4年一任的立法院,提出一個廣受爭議,額度上兆(軌道以外計畫一併計入),影響又長達10到12年的預算計畫,從民主社會「責任政治」的觀點看,這是對下兩任總統的執政空間極為嚴重的剝奪行為。這也是對民主制度有起碼素養與尊重的領導者,即使對自己連任再有把握,都不會「任意」侵犯的「政府治理」與「財政紀律」的基本原則。其次,上表也充分顯示另一「資訊揭露不足」的「財政紀律」與「政府治理」大忌;其中大多個案的可行性分析都沒做,按照正常的財政紀律,這種不成熟的案件,其實連提到各部會「內部」的「概算」會議資格都沒有。

綜合來看,以上暴露的「治理權責不清」、「資訊揭露不足」、「預算年期規劃不當」到「不顧中央與地方政府財政負擔能力」等問題,都使「前瞻計畫」很不幸地成為嚴重違反「政府治理」與「財政紀律」等民主政治規範的負面教材。

日前來台的知名政治學者法蘭西斯・福山,對當下全球瀰漫的民粹風潮,他的反思是:在選舉之外,西方所發展以「問責」為基礎的「政府治理」以及「法律與行政制衡」的國家建構,才是民主政治「萬變不離其宗」的核心;並樂觀認為:成熟的民主社會都具有「自我修正」能力,最後都會向這一不變的核心迴歸。

台灣民主發展進程中,不論朝野,過去都曾努力追求上述福山所主張的核心價值,也創造了許多這方面事實,並也曾將台灣塑造成海內外華人的民主櫥窗。但現在演變成「只要取得一屆立法院多數就可咨意而為」的赤裸裸「權力攫取與揮霍」局面,其實是完全違背並愧對所有為台灣民主化而努力先賢們的初衷的。

今天在位的政治人物,應該為年輕人作出好榜樣,也應該讓台灣的年輕人知道:台灣的民主政治要如何走下去?未來我們該如何自我修正,使台灣重新成為全球華人民主政治的典範?
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