高鐵延伸 財務與政治3解方
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2017-01-16 03:20聯合報 林左裕/政大地政系特聘教授(台北市)


高鐵是否延伸至屏東,交通部認為需待外部環境成熟才考慮,引發地方猛烈抨擊。涉及公共建設的財務計畫與地方需求或政客訴求間的衝突案例,層出不窮,在多數國家財政困窘之際,專案融資可行性之議題值得探討。

目前高鐵局初步評估高鐵延伸的三方案,需經費上百億或超過千億,其中之一為沿著台鐵新闢之平行路線,只快九分鐘;而多數遊客關心的自高鐵至墾丁的接駁巴士來回票價為六五○元,單趟車程為兩小時。因此可納入分析財務模式的變數,為邊際成本及邊際效益,外加政治性考量。

前者可由諸多的自償性相關指標評估,相對簡單;政治盤算較複雜,各國不乏因地方政客豪奪公共預算以慰鄉親選票的蚊子建設。日本在地方政治角力下,亦存在蚊子機場及橋梁;中國大陸各級官員多靠經濟成長為升官主要指標,因此公共建設及招商活動無所不用其極,不僅有蚊子館,甚至存在鬼城;而在招商設廠的目的下常罔顧環保,導致空汙及環境破壞等惡果。

在提高公共建設可行性的評估上,財務分析工具除一般私部門常用的淨現值、內部報酬率或效益成本法等方法,在公部門預算決策上,國際間也傾向將興建公共建設後創造的外部效益「內部化」,最常見的就是地方商業活動或居住品質因公共建設而提升而使地價上揚,某部分上漲的地價稅收在未來特定期間內應回饋給此公共建設以提高其財務自償性,此稱為「稅收增額融資」,在美國已實施數十年,除一般公共建設外,也常用在都市更新,各州及地方多認同,故此「雙贏」模式已相當普遍。

我國地價稅屬地方稅,要增額之稅收回饋中央的建設,勢必要議員首肯,屏東想要高鐵延伸,可先在議會討論獲取共識,或許藉提高財務可行性,減少中央補助,可加速此案拍板。

另外常用的決策管理彈性,就是「選擇權」的機制。交通部所提「需外在環境成熟才考慮」,實際上是應用「遞延選擇權」的選項,即當下不可行,不一定是永久拒絕;可能等待市場成熟,如收益上升、生產成本穩定或利率下降等,再行評估,類似「事緩則圓」的概念。若屏東認同「稅收增額融資」機制導入,應可提供交通部遞延決策後更高的財務可行性。

更困難的課題,則是估算高鐵延伸後人口或遊客流動進出屏東的消長。高鐵通車前,一般預期能平衡南北發展,實際結果反而方便南部或偏鄉民眾北上就業,加劇北重南輕,使得政府在強化中南部建設及提高就業上須加把勁。類似效應,在高鐵延伸至屏東的評估上,亦值得納入考量。

高鐵﹒蚊子館﹒偏鄉
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