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王健壯／蔡英文的新年新衣
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2017-01-01 03:23聯合報 王健壯（世新大學客座教授）


關心政治的人大概都有同感，台灣目前的憲政運作出現了兩個過去少見的現象：一是強總統／弱閣揆，另一是強國會／弱內閣。

強總統／弱閣揆的意思，就是總統府變成了國家最高行政機關，重大政務決策一律令出總統府。蔡英文的三位前任，雖然都是讓雙首長制略為傾向總統制的領導人，但他們的領導位置經常在第一線與第二線之間轉換，不像蔡英文自上任迄今就始終旗幟鮮明站在第一線，退居二線的反而是依憲法應該站在第一線的行政院長。

總統府每周定時召開決策協調會議後，強總統／弱閣揆的憲政現象更被強化突顯。這個名為以餐敘方式進行的決策會議，其實與法國總統主持的國務會議性質並無二致，它既是行政權的決策核心，也是國家政務的指揮中樞，內閣聽命於它，國會黨團亦然。

但這種常態性而非制度化的憲政運作方式，卻毫無疑問有違憲之嫌。蔡英文雖故意選在下班後召開會議，但這是掩耳盜鈴；當關心憲政的學者要求公開會議紀錄時，總統府竟以敬請參閱媒體報導回應，不但表現了權力傲慢，更擺明了刻意要規避對總統權力的問責。

然而，蔡英文即使終其任內，都想扮演常態性的強總統角色，但她必須瞭解，常態性不等於制度化，制度化的強總統，不但要有權力的法源，更要受到制度化的權力問責。但強總統／弱閣揆的權責關係卻是，行使最高行政權力的人是蔡英文，到國會被問責的人卻是林全，而且，政務之功與林全無關，過卻要林全承擔，天下寧有這種有權無責的強總統，這種有責無權的弱閣揆？

比強總統／弱閣揆更扭曲的憲政現實，則是強國會／弱內閣的現象。內閣制、總統制與雙首長制國家的法律提案權，雖然有不同規範，但政府提案權為主，議會提案權為輔，以及政府提案佔國家法律案的多數，卻不因政治體制不同而有所差異。

但台灣的政治現實卻是，近半年來，從一例一休、追討黨產、轉型正義到同性婚姻，不論是修法或制法，提案權一律操諸立委之手，審議過程中也祇有立委版本或黨團版本，而無行政院版本；這種內閣主動棄法律提案權於不顧的行政怠惰現象，民主國家聞所未聞。

國會的法律提案雖不可或缺，但一則法案的執行者是行政機關，再則國會議事經常受制於黨派個人成見或利益糾葛，立委提案的修法或制法，難免因不夠周全而難為行政機關接受。更嚴重的是，少數立委因學養不足，經常會有違背憲法精神或進步價值的提案，前者如不當黨產條例的立法，後者如最近有立委主張修法，強制酒駕者清洗大體等。

強國會／弱內閣的結果，就是立法權凌駕行政權；再加上總統有令，黨團如響斯應，強總統與強國會聯手的結果，當然就是擁有龐大資源與專業的行政院，從閣揆、部長到文官體系，從立法到政務，都屈居於被動的角色。這樣的弱勢閣揆與內閣，可想見難有作為，林全卻挺了半年而不退，韌性不可謂不強。

許多人對這種扭曲的憲政現象或許不以為意，甚至不以為錯；但常態性而非制度化的強總統／弱閣揆或強國會／弱內閣的憲政運作方式，遲早會出大問題；聲稱絕不退居二線的蔡英文，今年總要替自己的第一線角色，披上一襲制度化的新衣吧？

（作者為世新大學客座教授）

蔡英文﹒林全﹒黨產