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參議院的「核子選擇」
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2017-08-08 02:56聯合報 嚴震生


北韓金正恩政權今年來試射飛彈的次數愈來愈多、成功率愈來愈高、射程愈來愈遠、對國際的威脅愈來愈大，因而引發未來是否會有核武攻擊美國本土可能性的討論。不知川普政府是否會對北韓的威脅作出核武的反應，不過川普在七月底的推文中提到的「核子選擇」（nuclear option），卻和核武無關，而是在面對國會立法效能不彰情況下，希望參議院能夠廢除國會議員冗長發言（filibuster）的特權。

聯邦參議員擁有透過冗長發言來延宕投票的權利，但它不是美國憲法的明確條文，而是參議院的內規。這項內規並非原先精心設計的機制，而是意外決定的產物。參議院原先和眾議院一樣，內規中明確規範若在辯論進行當中，有議員提出動議要進行投票表決，並獲多數支持，就可終止辯論的進行。然而，在一次議事討論中，這個設計不再使用，意味著參議院不再有簡單多數就可中斷辯論的規定。

一九一七年一次大戰期間，孤立主義傾向的共和黨參議員不斷使用冗長發言以阻擾民主黨的威爾遜總統對美國商船進行武裝，促使這位美國總統以國家安全為由，要求能夠達成終結辯論、付諸表決的方式，遂有三分之二多數的設計。這是指若有三分之二的參議院同意，就可停止辯論，逕行投票。

在美國兩黨制的運作下，以現在參議院一百席的情況來看，通常多數黨大概就是五十二到五十七席之間，因此若少數黨使用冗長辯論，想要有六十七席的多數達成終結辯論有其難度，因此一九七五年將其下修到五分之三的多數，也就是六十席即可。

正因為參議員享有這項不太容易被封殺的權利，許多美國政治觀察家認為個別參議員事實上是擁有對法案及人事命令的否決權。然而法案的拖延，或人事任命案的杯葛，都影響到政治效能。舉例來說，在小布希政府時代，由於少數的民主黨拒絕同意他所任命的保守派聯邦法官，祭出冗長辯論與以對抗，希望小布希知難而退，引發共和黨的反彈，威脅要廢除這項參議員的特權。由於共和黨也有可能在參議院由多數淪為少數，因此若廢除冗長發言，也有可能是自廢未來可能使用的武功，形成有如核武戰爭「相互保證毀滅」的情形，這也是為何它會被稱為「核子選擇」的原因。

有趣的是，停止冗長辯論需要五分之三的多數，但廢除這項參議院的特權僅需二分之一的簡單多數，因此只要多數黨有決心就可達成。在是否要廢除的爭議中，七位民主黨參議員在特殊情況下不會進行議事杯葛，七位共和黨參議員則是投票支持保留冗長辯論的權利，因而有十四人幫的妥協出現。

民主黨在歐巴馬的第一任內是參議院多數，占有五十八席，再加上兩位新英格蘭地區獨立參議員，就形成了六十席的多數，這也是為何共和黨沒有辦法利用冗長辯論延宕最終投票，因為民主黨和其盟友可以用五分之三的多數終結辯論、逕行投票。歐記健保就是在此情況下，成為美國國會通過的法案。

川普如今又想祭出「核子選擇」，但共和黨參議員連廢止及取代歐記健保的法案都有三人跑票，讓其胎死腹中，遑論廢止一項未來他們可能需要的議事權利，因此要落實川普的想法，將會是高難度的挑戰。

（作者為政治大學國際關係研究中心美歐所研究員）

核武﹒金正恩﹒川普﹒北韓﹒歐巴馬