名家縱論/陳冲:洗錢防制的主從輕重

2017-09-17 02:10聯合報 陳冲
洗錢防制法修訂於6月28日生效。 聯合報系資料照片
洗錢防制法修訂於6月28日生效。 聯合報系資料照片
沒有人會用核彈驅趕螞蟻,也沒有人會以牙籤攻擊恐龍,因為手段與目的之間必須匹配相當。
為因應亞太防制洗錢組織(APG)明年實地評鑑,我國於去年十二月通過兼採全球最嚴規定的「洗錢防制法」,並於本年六月施行。法務部更撒下天羅地網,制訂子法時極度擴張其適用範圍,金融業者在主管機關指導下,不計成本,積極建立防制規畫。本人民國八十五年參與亞洲首部洗錢防制法立法,對此次鋸箭式修法可能導致社會成本及對經濟影響,甚感憂心。

首先洗錢防制不是妨礙金融交易,而是針對特定犯罪所得,摘發其隱匿或掩飾的行為,真正的目的是在打擊犯罪;這些偵查犯罪職責,本屬刑事追訴機關,金融機構(或指定的非金融事業),只是協助發現疑似洗錢行為,不宜課以成本過重責任。由於金融機構內控完整,防制經驗較久,因此國際上洗錢早另闢蹊徑,就洗錢原始關注的重大犯罪而言(例如:販毒、健保詐欺、人口走私、貪汙等),非金融事業洗錢管道角色日重。

本次修法,各金融機構應各別訂立防制洗錢注意事項,又須以「風險為基礎」確認客戶身分及加強客戶審查程序。但非金融事業之注意事項「得」由中央目的事業主管機關訂定,故各部會只要不去指定所屬事業(例如:汽車買賣、精品業、鐘表業、珠寶業等),就可袖手;縱然被迫指定,也僅「得」訂定注意事項。

更有趣的是,法律雖由法務部提出,但本法卻未如其他法律規定「本法之主管機關」,換言之,後續執行,都是其他部會的事。怪的是第廿條規定法務部得設置基金,立法理由則謂是依美國之法例,殊不知美國文獻早表示該國是世界不法基金的Destination(終站),所以有許多與他國機關、被害人聯絡所需支出。試問台灣是否世界髒錢的終站?

最棘手問題,應該是第七條出現兩次「以風險為基礎」。這是翻譯國際反洗錢規範的文字,但究竟是何意義?據參與受訓的金融從業人員表示,主講者多避答此問題,建議洽請財顧公司協助。在時間壓力下,原本應先建立的國家風險評估,再由各機關機構依照本身特性建立各別風險評估模式,才符合洗錢防制本旨。結果卻耗鉅資分別委由(多係國外)顧問業者承包,至於是否合身?能否符合立法原旨?似乎乏人關心,而國家風險評估則迄未完成。

本次修法,法務部除儘量將責任「委外」外,也花不少心力在PEP(政治重要職務之人)上。法律上對此名詞竟未定義,而將其範圍授權行政部門訂定,於是法務部蒐集全世界最嚴苛的規定,臚列十八款的規定,而對PEP的家屬及「關係密切之人」(close associate)則擺出多達十六款「關係」,可惜一般媒體只關心「小三」、「閨密」是否包括在內,致討論失焦。

規定瑣細,固然顯示法務部的用功,但只是兼採各國規定,如何將法制在地化?試問「最高法院院長會比地院法官更容易貪瀆?」「考試委員會比地方議員更能包攬工程?」「兩派競逐的上市公司董事間就豈會關係密切?」「PEP加入民間團體(學會或公會)其理事長就要受風險評估?」類似問題不勝枚舉,可能官員忘了國際對PEP,風險最高的向來是外國PEP(例如:總統兒子到外國開戶必啟人疑竇)。

直到二○一三年聯合國反貪汙公約後,才將國內PEP也納入,但目前各國實務處理,仍以外國PEP為優先,國內PEP則是本國司法單位職責。至於PEP離職後,為減輕社會成本,應有年限限制(例如:加拿大即以五年為限,歐盟規定至少一年等)。如果法務部認為官員離職後仍有犯罪風險,為何省政府首長未被列入PEP?按現行規定,李登輝、郝柏村都比宋楚瑜風險大?合理乎?

總之,洗錢防制不能忘卻原本的目的,不是強加金融機構偵防責任即屬結案。在法令預告期間,「台灣法學基金會」曾正式提出意見,可惜未獲採納,值此新法剛起步、金融機構及被指定機構叫苦連天之時,重新審視洗錢防制法規的可執行性(林揆在八月卅日有相同主張),有極迫切之必要。(作者為東吳大學法商講座教授)
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