andk

名家縱論／陳冲：洗錢防制的主從輕重

2017-09-17 02:10聯合報 陳冲
洗錢防制法修訂於6月28日生效。 聯合報系資料照片
洗錢防制法修訂於6月28日生效。 聯合報系資料照片
沒有人會用核彈驅趕螞蟻，也沒有人會以牙籤攻擊恐龍，因為手段與目的之間必須匹配相當。
為因應亞太防制洗錢組織（ＡＰＧ）明年實地評鑑，我國於去年十二月通過兼採全球最嚴規定的「洗錢防制法」，並於本年六月施行。法務部更撒下天羅地網，制訂子法時極度擴張其適用範圍，金融業者在主管機關指導下，不計成本，積極建立防制規畫。本人民國八十五年參與亞洲首部洗錢防制法立法，對此次鋸箭式修法可能導致社會成本及對經濟影響，甚感憂心。

首先洗錢防制不是妨礙金融交易，而是針對特定犯罪所得，摘發其隱匿或掩飾的行為，真正的目的是在打擊犯罪；這些偵查犯罪職責，本屬刑事追訴機關，金融機構（或指定的非金融事業），只是協助發現疑似洗錢行為，不宜課以成本過重責任。由於金融機構內控完整，防制經驗較久，因此國際上洗錢早另闢蹊徑，就洗錢原始關注的重大犯罪而言（例如：販毒、健保詐欺、人口走私、貪汙等），非金融事業洗錢管道角色日重。

本次修法，各金融機構應各別訂立防制洗錢注意事項，又須以「風險為基礎」確認客戶身分及加強客戶審查程序。但非金融事業之注意事項「得」由中央目的事業主管機關訂定，故各部會只要不去指定所屬事業（例如：汽車買賣、精品業、鐘表業、珠寶業等），就可袖手；縱然被迫指定，也僅「得」訂定注意事項。

更有趣的是，法律雖由法務部提出，但本法卻未如其他法律規定「本法之主管機關」，換言之，後續執行，都是其他部會的事。怪的是第廿條規定法務部得設置基金，立法理由則謂是依美國之法例，殊不知美國文獻早表示該國是世界不法基金的Destination（終站），所以有許多與他國機關、被害人聯絡所需支出。試問台灣是否世界髒錢的終站？

最棘手問題，應該是第七條出現兩次「以風險為基礎」。這是翻譯國際反洗錢規範的文字，但究竟是何意義？據參與受訓的金融從業人員表示，主講者多避答此問題，建議洽請財顧公司協助。在時間壓力下，原本應先建立的國家風險評估，再由各機關機構依照本身特性建立各別風險評估模式，才符合洗錢防制本旨。結果卻耗鉅資分別委由（多係國外）顧問業者承包，至於是否合身？能否符合立法原旨？似乎乏人關心，而國家風險評估則迄未完成。

本次修法，法務部除儘量將責任「委外」外，也花不少心力在ＰＥＰ（政治重要職務之人）上。法律上對此名詞竟未定義，而將其範圍授權行政部門訂定，於是法務部蒐集全世界最嚴苛的規定，臚列十八款的規定，而對ＰＥＰ的家屬及「關係密切之人」（close associate）則擺出多達十六款「關係」，可惜一般媒體只關心「小三」、「閨密」是否包括在內，致討論失焦。

規定瑣細，固然顯示法務部的用功，但只是兼採各國規定，如何將法制在地化？試問「最高法院院長會比地院法官更容易貪瀆？」「考試委員會比地方議員更能包攬工程？」「兩派競逐的上市公司董事間就豈會關係密切？」「ＰＥＰ加入民間團體（學會或公會）其理事長就要受風險評估？」類似問題不勝枚舉，可能官員忘了國際對ＰＥＰ，風險最高的向來是外國ＰＥＰ（例如：總統兒子到外國開戶必啟人疑竇）。

直到二○一三年聯合國反貪汙公約後，才將國內ＰＥＰ也納入，但目前各國實務處理，仍以外國ＰＥＰ為優先，國內ＰＥＰ則是本國司法單位職責。至於ＰＥＰ離職後，為減輕社會成本，應有年限限制（例如：加拿大即以五年為限，歐盟規定至少一年等）。如果法務部認為官員離職後仍有犯罪風險，為何省政府首長未被列入ＰＥＰ？按現行規定，李登輝、郝柏村都比宋楚瑜風險大？合理乎？

總之，洗錢防制不能忘卻原本的目的，不是強加金融機構偵防責任即屬結案。在法令預告期間，「台灣法學基金會」曾正式提出意見，可惜未獲採納，值此新法剛起步、金融機構及被指定機構叫苦連天之時，重新審視洗錢防制法規的可執行性（林揆在八月卅日有相同主張），有極迫切之必要。（作者為東吳大學法商講座教授）