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名家縱論／監察院宜避免「間接傷害」
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2016-09-18 05:19 聯合報 陳冲（東吳大學法商講座教授）


二○○二年時有一部由阿諾主演、風評普通的電影，名為Collateral Damage，中文從俗譯為「間接傷害」，描述男主角家人在恐怖攻擊行動中，非攻擊目標卻意外受害所引發的報復行動。影迷或許一時不能消化「間接傷害」的真意，但從原意並非打擊目標卻歪打歪著造成損害來看，比較類似中文的「池魚之殃」。

監察院近年來辦案積極，有不少令人耳目一新的成果，但有時過於努力，就難免發生「間接傷害」。上月針對三創資訊園區所提糾正案就是一例。

三創資訊園區部分用地，涉及台北市政府申請撥用十四筆國有土地，目的在以促參方式興建停車場結合華山資訊園區進行開發。所以監察院的調查主要是針對該等土地有無依撥用目的使用？ＢＯＴ與地上權發包的取捨乃至審查案件的過程有無不法等？其調查結果雖各方當事人都還「有話要說」，但總還是繞著前述主題。

有趣的是，監察院在調查書理由中提到台北市政府三創案的簽呈「引發外界誤解，並以富邦人壽Ａ25…之招標設定地上權包裹公共利益之開發方式為例，指摘本案未採較有利之設定地上權…。然經查上開案件之用地係台北市市有非公開土地，自得以對台北市政府財務效益較佳之設定地上權辦理。」顯然是談「三創」，結果買一送一，連Ａ25也論斷了，算是一種Collateral Damage，Ａ25案真如監察院「贈品」中所指，市政府可以只看鈔票多少（財務效益）自行裁量嗎？恐怕也非如此。

Ａ25是信義區中油大樓後方的一塊精華地，占地五千四百五十二坪，價值驚人，台北市政府對該土地有何盤算外人不得而知，但由公開資訊也就是民國一○一年十月廿三日財政局對外說明規劃案，曾於文書中揭櫫其目標：設立大型停車場、強化信義商圈、增加財政收益、提升市地利用。此目標確令附近市民及商家眼睛一亮。因為該空地歷來係供大客車駐車之用，而因觀光客增加，除場內經常客滿外，周邊道路常有不少不願或不能進場的遊覽車暫停，甚至附近也有一些大客車繞行，以便隨時前往信義商圈（包括一○一大樓）接客上車。當時消息一出，以大型停車場為首要目標，不但解決上述周遭環境的困擾，確能完成「強化信義商圈」的次要使命，至於後二項目標無非陪襯兩大主要目的，實質意義不大。

市政府當年簡報資料亦註明使用現況是六十四席大客車停車位，加上周遭臨停的違規狀況，市府心中的「大型停車場」似乎應該至少要有一五○席，否則不必如此大費周章。

既然是大型停車場，誠如監察院報告指出，屬於「促進民間參與公共建設法」的公建項目，是ＢＯＴ的理想標的，而且既有上述文件中兩大崇高目的，財政收益的因素就不必過於強調，以免有害主要目的達成。但Ａ25在二○一三年第一次招標時，雖確實採取ＢＯＴ方式，然因市府仍對收益有過高期待，致宣告流標。之後歷次招標不知是何原因（可能就是所謂的財務效益），改為地上權招標，如用簡單直白的語言，就是只要權利金達標，用途民間可盡情發揮，至於停車方便、商圈強化反成次要。監察院於三創案中提及Ａ25有「包裹公共利益」指的是改為地上權招標後，要求「至少設大客車停車位四十四席」，此與當時現狀相比車位反而減少，已明顯不足，加上地上權得標後報載是供商場及旅館使用，此舉恐怕只有增加信義商圈的交通流量，全然背棄初衷，恐怕不是「市有土地可採財政效益較佳的方式」所能解釋，對周遭的衝擊就是一種Damage。

監察院查三創，風尾既然已經掃到Ａ25，就請不要只就有限的資料論斷Ａ25可因財政效益不採ＢＯＴ，還是應依循三創案的邏輯及市府的初衷，看看Ａ25的運用到底是否能完成其初始的目的？周遭的商家、居民都睜大眼在看，更不要忘掉一公里外還有一個未完成的大巨蛋等著要惡化交通流量的負擔。

Collateral Damage or Collateral Benefit？就看監察院一念之間。

（作者為東吳大學法商講座教授）

監察院﹒地上權﹒停車場