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代替總統負責 復刻「民初內閣」
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2016-03-17 02:33 聯合報 桂宏誠/世新大學兼任副教授



民進黨立委姚文智在立院總質詢,請行政院長張善政不必上台備詢,自己用台語獨白了15分鐘,遭外界質疑對張揆不禮貌。 聯合報資料照片 記者高彬原/攝影
分享日前蔡英文公布新閣揆人選,同時間立法院進行施政總質詢的立委姚文智,讓行政院長不必上台接受質詢,而由他獨自抒發己見。姚文智此舉凸顯憲政制度運作的問題,畢竟由剛遭多數人民揚棄的舊政府所提出的政策,「賞味期」短到恐不必執行就變更,故無質詢監督與要求負政治責任之意義。
然而,問題肇因於蔡英文拒絕了馬總統邀請國會多數黨組閣。因此,姚文智總質詢唱獨角戲,其實應是他對民進黨未能提前組閣,表達軟性抗議。

馬總統邀國會多數黨組閣,原是走向議會內閣制的歷史機遇,如今卻使得行政院須在新一屆立委就職前總辭的憲政慣例遭到廢棄,並讓我國內閣制愈加趨近民初「代替總統負責」的「責任內閣制」。

民國元年袁世凱就任臨時大總統後,經參議院同意後任命了唐紹儀為民國首任內閣總理。但唐紹儀任職未及百日,因一項袁世凱已經同意後又反悔的人事安排,唐雖拒絕副署人事命令但袁仍發出,氣得唐留下辭呈不告而別。眾人皆以為袁不尊重副署權是內閣制的核心,但依當時「臨時約法」的規定:「國務員於臨時大總統提出法律案、公布法律、發布命令時,須副署之」。此規定可溯自清廷傾覆前的內閣官制:「內閣各大臣恭奉諭旨,皆有署名之責」,其精神是視「責任內閣制」為由閣員代替元首負政治責任,但元首仍擁有實權。

過去許多政黨領袖主張改為內閣制,卻未能重視西方內閣制是由國會來決定內閣的組成,以及如何監督內閣和要求內閣負政治責任。儘管新興民主國家在總統直選後,壓縮了議會制,但為政治穩定大多選擇以議會制為基礎的半總統制,內閣仍由國會多數黨組成,並受國會監督與要求負政治責任。

「準閣揆」一「準」超過二個月,說明我國是從行政權角度來看待「內閣制」。未來新總統有實權但由內閣負責的現象,依然是憲政運作的常規。
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