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聯合／新南向的虛像與實像
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2016-05-24 01:59 聯合報 聯合報社論

新政府對外經濟戰略強調「新南向政策」，蔡英文不僅視之為推動經濟共同體的重要環節，並在總統府設立「新南向政策辦公室」，還將成立「東協及南亞研究智庫」，以落實執行。事實上，之所以稱為「新南向」，主要是過去廿多年歷任總統均曾推動「南向」卻收效有限，新南向其實不新，關鍵在於能否突破過去的瓶頸。

新南向政策的內容，涵括人才培育、參與基礎建設、招商投資及促進觀光等四大領域，將從以往的南向政策從單向地強調台灣對外投資，擴大為台灣和東協的雙向交流，並從經貿領域擴大為比較多元的經濟夥伴關係。亦即，它試圖從人的點、企業的線以及文化的面等三個層次，深化我國與東協間的關係。

新南向政策的思維，則強調台灣與東南亞的連結性，著眼當地六點五億的龐大人口，把東協地區當成我國內需市場的延伸。此外，它也強調台灣軟實力的延伸，希望大量培育東協各國語言人才，以發揮台灣在該地區的影響力。這是試圖以人際互動為本、企業投資為輔，來鋪墊台灣與東協的互動模式。

從新南向的內容看，它似較過去李登輝、陳水扁、馬英九的南向政策更跨出一步；但從其思維看，其實仍不脫以往聯合東協、印度抗中的老路。問題是，它忽視中國大陸在東亞產業分工所扮演關鍵性的角色，也過度樂觀地認為南向政策可以繞過ＲＣＥＰ，更輕忽長期以來台灣與東協之間的政治不對等性。若不釐清這三項盲點，將可能導致政策執行上產生下列三項危機。

首先，新南向不可能避開中國大陸。大陸近年已從「世界工廠」轉型成為「世界市場」，這也使得傳統的東亞雁型分工體系重新洗牌。大陸不少高端技術已足以和美日韓抗衡，日韓的品牌、中國大陸的代工、東南亞的生產，儼已成為東亞產業鏈的新模式。事實上，台灣企業在東南亞投資，許多關鍵零組件必須仰賴中國，若新南向忽略了對岸的角色，台灣產業鏈將無法完全銜接。

其次，新南向無法繞過ＲＣＥＰ。新南向企圖把東南亞的年輕人口紅利當成台灣的外部經濟支撐，藉此擴大台灣的經濟版圖。但從過去韓國的經驗來看，要擴大經濟版圖，不能單靠對外投資，還須藉雙邊或多邊自由貿易協定的簽署，取得進入他國內需市場的便利。目前東協最主要的多邊經濟合作機制，便是大陸主導的ＲＣＥＰ；因此，台灣要深耕東南亞市場，就不能迴避ＲＣＥＰ，否則，對東協投資將會出現斷層。

最後，新南向不能過於一廂情願。新南向企圖學習日本，招攬東南亞觀光客取代大陸觀光客。事實上，近年東南亞觀光客之所以大量湧向日本，主要是日本去年底對馬來西亞、泰國等國開放全面免簽。免簽是一種雙向互利措施，目前台灣雖擁有一百多國的免簽待遇，但在東南亞，除了星、泰、馬，連台商投資最多的越南等多數國家都未給台灣免簽，這也增加了台灣對東南亞開放免簽的難度。因此，新政府想要招攬東南亞旅客取代陸客，在國際現實上恐有困難。

過去八年，馬政府陸續開放兩岸直航，並與大陸簽署ＥＣＦＡ；但由於兩岸經濟競合的變化，許多台商也逐漸將投資重心移向東南亞。台灣目前是越南第三大外來投資國，去年台商對東南亞的投資金額更首度超越大陸，從這個觀點看，台灣早就南進了。問題在國際政治，在東南亞國家普遍親中及左右搖擺下，台灣不易將經濟成果化為政治的突破。

的確，台灣不能把雞蛋放在同一個籃子裡，台灣必須走得更深、更遠，這是新南向的實像。但如果忽視國際政治的現實，以為東南亞可以取代西進，那麼新南向可能只得到虛像。虛實之間，要看新政府如何準確拿捏。