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經濟／從BOT到PPP：前瞻基建成功之鑰
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2017-03-22 02:46經濟日報 經濟日報社論


行政院近日推出近兆元的前瞻基礎建設方案，以提振經濟與奠基未來的經濟發展。擴大公共投資無論以國際潮流或國內需求觀點而言，都有其正當性與必要性，具有高度共識；然而，即使天時地利人和皆備，一次推出這麼大規模的公共預算，就算能避免蓋出一堆蚊子館的覆轍，中央及地方政府有能力順利消化執行嗎？過去幾年來，各級政府的施政在各種壓力下，已顯得左支右絀、力不從心，如今再加上龐大建設推動壓力，不免令人對執行力產生懷疑。因此，如何促進民間共同參與公共建設便成為重要關鍵。

過去政府為彌補自身能力限制所善用的BOT（建設—營運—移轉）政策，固然有其實效，但近年來因為高鐵營運、北市五大案遲而未決等因素，使人民逐漸失去信心，甚至被某種程度的汙名化，連電影《海角七號》都拿來諷刺一番。影響所及，不僅民間對參與BOT興趣日缺，連政府談起BOT似乎都有些投鼠忌器。

如今政府欲啟動大規模的基礎建設，政府編列特別預算來興築各種建設，後續的維運經營才是大事，這些增加出來的諸多基礎建設顯非政府以既有人力、財力、物力得以經常性永續維運，擴大政府規模又是不智與不必要之舉，因此如何藉由BOT來導入民間資源，創造真正具有實益且可永續經營的基礎建設，是現階段政府必須正視的課題。

BOT在台灣的執行，因為法規制度的規範不夠明確，在執行上往往是抓緊與放鬆左右為難，常將本為興利之舉弄到處處只為防弊，使得本該是夥伴關係的政府與民間廠商反而成為對立關係，失去原本該有的積極性意義。因此，在現今規劃重大基礎建設之際，政府也宜同步思考完善BOT制度，才能使原本美意化為實益，達成政府、廠商及民眾三贏的目標。

要成功做好BOT有幾個要件。首先是必須進行嚴密的政策影響評估，即BOT先期規劃要能對工程、財務、法律各方面嚴格評估，巨額BOT尤應如此。這一部分過去可謂從未落實執行，使得政府主管機關一開始總將BOT當成萬靈丹，但簽約後才是噩夢的開始，因為有太多契約未加規範、人定無法勝天的風險，更應做政策影響評估。

其次是投資契約與法律規範要能合理化。金額大、期程長、風險難以事前完全預測是BOT契約的特點，因此藉契約控制風險不易成功，導致契約事後常需協商、修改、調整。由於政府可單方變更契約、解約，甚至強制接管，致使爭議橫生。因此需要法律制度的配合調整，例如設計定型化契約或範本來解決，又如權利金可設計彈性調整機制，避免類似台北市大巨蛋等案因權利金過低又無法調整而導致進退維谷的窘境。

再者，必須要有公開的資訊與正當行政程序控管。高鐵案或台北市幾個案件都因事涉機密而無法公開，使全民無法公開監督。一般而言，契約內容、審議過程與人員等資訊的公開遠比事後司法稽查有效，可以避免不必要的爭議。

事實上，國際間促進民間參與公共投資早已不限於BOT，已發展到更廣義的推動PPP（公私夥伴關係）方向。PPP的精神在於為公私部門透過契約，共享相關技術、資產、報酬與風險，我們更期盼政府能嚴肅思考發展PPP來推動前瞻基礎建設。

當然，徒法不足以自行，政府、廠商、民間如何看待BOT或PPP的心態非常重要，各方參與者不能是同床異夢，必須以同舟共濟的心態來參與計畫，釐清興利與圖利之別，確保計畫的成功。

前瞻基礎建設計畫成功推動的關鍵，在於要能捲動民間力量積極參與。在此過程中，政府跟民間必須能相互尊重。不管是BOT、PPP或促參，政府也宜趁早重訂更明確遊戲規則，以公開透明程序選擇夥伴廠商，藉以引進民間活力與創意，獲得相對優質的建設與服務，並可有效撙節財政支出。

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