andk

沈呂巡專文／議事杯葛的外交運用及願景
分享分享留言列印
A-A+
2016-08-02 11:59 聯合晚報 沈呂巡／前駐美代表


本期立法院臨時會仍舊留下許多處理不完的議案，留待下會期繼續協商討論。 報系資料照
本期立法院臨時會仍舊留下許多處理不完的議案，留待下會期繼續協商討論。 報系資料照
立法院最近長時間頻頻投票，可以說是民主政治中「議事杯葛」（filibuster）的運用，如同西方國家議會中長時間的發言或辯論，挑戰議員與政黨的心智與耐力。

美國國會參議院只需議員一個人的長時間發言，就可以癱瘓議事運作；現在的紀錄是24小時18分鐘，保持人是後來連任到100歲的參議員塞蒙德（Strom Thurmond），但他中間休息過。

真正沒休息丶連厠所都沒上而連續發言21小時多的，就是這次在共和黨提名大會上聲名大噪的克魯茲參議員（Ted Cruz）。兩人都是就議題講到無可再講，塞蒙德就開始唸電話薄及食譜；克魯茲小孩還小，那時已有議場電視轉播，就在小孩就寢前讀兒童故事書。二人所為非但少有非議，且多傳為美談。

雖然這種杯葛發言終無法打消爭議法案的最後通過，但議員個人因之聲譽鵠起，以後人人都知道，他所關注的法案最好都讓他三分。

國際組織的議事規則多源始自西方議會，我擔任駐日內瓦辦事處長時，年年在世界衛生大會（WHA）中爭取作觀察員，但每次都只能於程序委員會中做一場二對二辯論，以形式上決定是否將我案列入議程。

這種辯論我方都只能請兩個擔任ＷＨＯ會員的友邦代言，中共方面一向由它自己跟巴基斯坦出面應戰。事實上，就是四國各唸各的稿子，沒有相互駁詰，唸完主席裁定不列入議程，全部約半小時，在會期第一天上午就結束，明年再來。

我當時就覺得我國雖然沒有贏面，但也未免讓人覺得對付我們太容易了，這樣的推案又能得到多少重視？我到任的第二年（2004），台北方面似也有此感，想試一次投票，看看我案到底有多少支持。程序委員會是合議制，只有在大會裡挑戰它的決定。

但如何於大會發動投票，如何使大會必須投票而且要作唱名表決（roll call），美日及友邦態度如何，各種配套措施如何等等，因自己無法入場，只能在旁聽席上靠手機操盤，事事拜託友邦。友邦多是小國，會議桯序及講話分量都不是所長，美日兩國雖然表示願意票投我們，但是對於我們尋求投票都極有保留。

那次票投出來，我們雖以133對25懸殊而敗，但收穫也頗多，尤其WHA大會首日議程幾為我們盡佔，聲勢甚至超過中共，包括：

一、那時WHO有191個會員國，要一一唱名問投票立場，議事人員要英法文各覆誦一次；中間有些代表有搞錯的，有一下子反應不過來的，結果要作第二次的複點，光投票就花了一小時半，我們又依據一條很少用到的規定，即投票後任何會員國都可以要求發言解釋其投票立場，又發動友邦助言。

記得有一友邦除我們的建議稿外，自己又加了很多，一個人就講了20分鐘。歐盟主席國愛爾蘭代表所有歐盟國家也作了一篇極友我的聲明，大意是歐盟雖不贊成我案列入議程，但也極關切台灣人民的衞生權利，盼WHO協助解決。中共自也不容形勢一面倒，臨時也發動它的友邦發言，雖然可見事先無備，語多簡短，但是大家講成一片，整個下午都在討論我案，直到傍晚幹事長酒會將開始才停會，總計支持或對我們有善意表示發言的總時間，幾佔了全程三分之二。

二、我25票包括所有當時26個邦交國中的可投票國（有3友邦會費未繳足，喪失投票權），及美國日本兩票，這兩票之讓中共難堪，可以想見。棄權國只有菲律賓及以色列。

三、這次投票後，WHO及各大國似均感震動，都不願見來年重演，也開始真正研究如何給我們一些實質參與，包括我們可以派專家參加若干WHO的技術會議，及在來年的國際衛生條例（International Health Regulations）中専列普世條款，就是可以將該條例適用於非會員國如我國等等。二者後來均實現，但其中仍待改善之事也還不少。

那次投票人人都知道我們在後主導，而對於中共居然未擋掉也感難以理解。事實上中共於投票開始前也一再表反對，主席當場就要負責議事規則的法律顧問解釋。

因為我們將事理法理都弄得很充份，法律顧問當塲裁定非投票不可，但他事後也向我怒言説，我們兩岸將WHA首日議程完全癱瘓。有一位非邦交國衞生部長也直接對我說，他飛了20多小時才到日內瓦，只能停留兩天，原盼多討論衛生議題，沒想到第一天除了＂Taiwan，Taiwan，Taiwan＂之外，什麼都沒談到。但覺得台灣「不可忽視」的反應更多。

這種唱名表決的合法干擾議事自然不是常常能用。2007年我們又試了一次，這次國際對當時政府強推公投頗不認同，結果是148對17，不但美日都不支持，又發生友邦哥斯大黎加跑票，後來才發覺該國當時已經跟中共協議建交，只差尚未宣布。

我們參加WHA作觀察員直至馬政府上台、兩岸關係改善後於2009年5月才成功。現在我國衛福部長可以在大會演說，對照當年要以議事杯葛、事事求人與幕後操盤的方式以求寸進，有如天壤之別。當年民進黨政府的努力，也應該加以肯定。但這次新政府的WHA參與，在正式身份與眾多先例的雙重保障下，卻連Taiwan一詞也不敢於講詞中使用，則未免令國人失望與費解。

準此以觀，再加上這次對太平島仲裁案的低調反應，對冲之鳥海域爭議諮商的自請延期（而且無法宣布延至何時），我們就其他馬上要面對的國際參與案，包括國際刑警組織、國際民航組織、九月聯合國大會，甚至奧運觀衆席上可否比照4年前倫敦之例使用我國旗加油？以至於平日雙邊關係上，是否已放棄「外交休兵」而可期邦交國數目的成長？我們這個推動「踏實外交」與「最會溝通」的政府，究竟可以給國人什麼樣的願景呢？（作者曾任駐美代表、駐歐盟代表駐英代表、駐日內瓦辦事處處長任內經辦六屆WHA案）

WHA﹒中共﹒WHO﹒踏實外交