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經濟/電力自由化 快踏出第一步
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2016-08-02 03:01 經濟日報 經濟日報社論


近來已經很不平靜的電力問題,隨著台電董事長請辭及電業法修正公聽會而再次沸騰。在台灣的特殊環境下,一方面力求穩定供電、價格合理,另方面要完成2025非核家園目標,挑戰已然艱鉅,電業法修正又要導入競爭、拆分台電,無疑是火上加油。但電力自由化已是超過20年還在紙上談兵的難堪老案,也是先進國家實施多年的制度,固然細節爭議仍多,但再不跨出第一步,真無法對下一代交代。

電力市場的結構可略分為發電、輸配電及售電三個層面。發電顧名思義是上游生產者,輸配電則負責將電力傳輸到消費者,而售電業是類似電力的批發商,向發電業買電後再銷售給用戶。目前台灣的電力市場是由垂直整合「發、輸、售」三者的國營台電公司依法獨占經營;零星的獨立發電廠或自用發電者(如工廠、太陽能等),則像是台電的發電外包商,只能將電賣給台電。

這個垂直整合、公營獨占的電力市場結構有其淵源。首先過去認為電力服務是典型的自然獨占,競爭反而更加無效率;再者垂直整合不但能降低「發、輸、售」三層的交易成本,且能確保供電穩定;最後,電是民生必需,公營獨占才能確保有足夠的投資及穩定的電價。

然而公營獨占的結構也有其問題。例如缺乏競爭造成的營運及人事效率低落、引進新科技、新能源的反應緩慢、資訊不對稱及不完全,再到公營事業身分所受到的諸多法規/政治拘束及新建電廠不易等,更阻礙了民間資金及新科技的投入。這些至今仍困擾台灣的問題,歐美各國卻早在30年前便已開始推動電業自由化。

各國自由化的方向大致一樣:打破垂直整合、開放發電及售電投資及競爭、維持輸配電網公有(國營或由業者共同擁有),同時成立電力監管機關及交易所確保價格及供應穩定,以上的自由化方向,基本也是這次電業法修正的內容。事實上,我國電力自由化從醞釀規劃到1995年第一次提出修法,也已近30年的光陰,基本方向類似,相關影響評估研究也不知多少,但始終沒能踏出一步。

踏不出去的原因很多,但約略可歸納成三個「害怕」,一是怕缺電,二是怕漲價,三是怕台電。三個害怕加總,就變成政治上的燙手山芋;雖然自由化的長期利益顯著,但政府任期只有四年,所以總是長期利益敵不過短期考慮,每一任政府都能拖就拖。

這三個害怕雖然都有道理,但也都有解決方法。特別是電力自由化早已不是新鮮事;從先驅者英國,到國情接近的日本,乃至於彈丸之地的新加坡,都已累積了大量正面效益的證據,以及解決修正負面衝擊的經驗,台灣作為一個遲到者,只要跟著各國先進的足跡走就能找到解方。再者,台灣20年前電信自由化的過程,也提供了打破垂直整合、消滅公營獨占的本土經驗。電信自由化的經驗絕非完美,但回顧當時各界的擔憂及反對,無疑是多慮了。

當然任何改革都有阻力,電力自由化也不例外。透明、傾聽及對話是絕對不能跳過的步驟,而如何有效降低受影響者的衝擊及疑慮,更是推動自由化的基本馬步。新政府勇於任事,不鄉愿式的迴避問題,我們絕對給予肯定與支持,但也要秉持急事緩辦的原則,以更細緻的方式推動,應堅持的原則仍不能退讓,而且要堅定的落實。國際間的許多研究指出,電力自由化最可怕的結局,通常是因為落實不完全、改革做半套,導致原有結構打破,但自由化效益卻被少數既得利益者所分食;這就要看政府的決心和執行力了。

電業法﹒電廠﹒供電
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