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經濟／台灣也需要經貿談判「透明長」
2015-09-29 01:30:32 經濟日報 經濟日報社論
美國貿易代表署（USTR）本月初宣布任命了史上第一位「透明長」(Chief Transparency Officer)，負責落實未來貿易政策及經貿談判的透明化工作，這個具創意的新職位，反映出美國各界對解決經貿談判黑箱問題的重視。美國經貿透明化的作為及內容，幾乎也都是台灣各界所一直期待的，所以透明長這個點子值得我們效法。

USTR設立透明長一職其實並非自願，而是應美國國會在今年6月通過的「貿易促進授權法」（TPA）的要求而不得不然。按照TPA法案的規定，透明長的任務在於協助總談判代表，負責與國會討論協調經貿談判的透明化問題，並負責確保落實對公眾及國會的透明化義務。

美國目前正在同時推動好幾個大型經貿談判；除國人熟悉的「跨太平洋夥伴協定」（TPP）外，還有跟歐盟的自貿協定（稱為跨大西洋貿易投資夥伴協定TTIP）、國際服務貿易談判（TISA），以及環境商品協定（EGA）。這些談判每個都有其敏感及爭議性，美國內部也有很多不同聲音，而程序的不透明問題也一直受到質疑。因此早在今年初，歐巴馬政府便主動提出談判透明化準則，以降低反對壓力。

按此一準則，美國經貿談判透明化義務包含幾個面向。首先是說清楚：也就是把談判目標及方向、進展、主要爭執點等核心議題有系統地向社會交代。第二是積極對話：擴大與社會及產業透過各種正式/非正式，以及一般大眾/特定對象等不同管道說明並徵詢意見。第三是對象多元：不只是聽產業工協會的意見，也要徵詢勞工、環保、公衛等團體的聲音。最後則是跟國會密切合作一起打拚。透明長的任務，就是具體落實這些透明化承諾。

不同國家的經貿談判黑箱問題的原因，有同也有異。最常見的理由，就是談判內容不許外洩，談判底線也不宜公開，不過這樣的說詞已逐漸不被接受；說明談判目標、報告進展、歸納主要爭執點，似乎都沒有涉及具體談判內容或底線，也不至於侵蝕談判立場。至於我國還有一個特別原因，就是「中國因素」。北京反對台灣洽簽經貿協定眾所周知，因此過去我們要與其他國家推動經貿協定，都面對「見光死」的風險，導致整個作業都在高度機密的狀況下進行，以便用「措手不及」一招來排除困難。不過這個原因也隨著我們極為高調地要推動FTA、要加入TPP而不復成立。

透明化的重要性在於消除「代理人風險」，並落實責任歸屬。經貿談判的總體目標當然是為人民、產業謀福利，但在過程中，談判者可能更在意上司的期待、本身的表現，也可能出現「多一事不如少一事」的消極心態。這種「為自己談而非為台灣談」的潛在問題，正是透明化機制要控制的對象。但如何透明雖然看似簡單，要落實卻往往困難，因為對政府而言，每種透明化機制都意味著外人的指指點點、額外的工作與壓力，還有打臉場合的尷尬。

這或許正解釋了美國為何要透過設置「透明長」這個職位，一方面確保經貿透明化機制的落實，另方面也要協助政府消除落實上的障礙。

政府在太陽花學運後，確實也改弦更張，把經貿談判的透明化當成一件大事來辦，但除了肯定外，我們還必須提醒政府，社會對透明化的要求只會愈來愈高，也不會只限於兩岸協議。台灣的政府體制或許也很難仿效美國設立「透明長」來統籌辦理，但其背後的意義卻很值得參考；當每個負責主管都把自己當成透明長做為自我期許時，無論TPP或兩岸協議才能穩當的踏出下一步。