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經濟日報社論／務實管理土地 讓產業包容發展
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2017-11-19 02:44經濟日報 經濟日報社論


40多年來管理全國土地使用的「區域計畫法」已經在2015年底由新的「國土計畫法」取代，希望未來能落實國土規劃的上位指導，終結台灣土地利用的亂象。依照新法，國土計畫分為「全國計畫」及「縣市計畫」兩層，分別以十年和五年進行檢討，但未來要變更土地利用模式將會相當困難，益發凸顯此次變動的重要。由於土地是台灣經濟發展最嚴重的限制因素，所以這次事關重大，所有關心台灣未來發展的有識之士，都應該關心它的發展。

新的國土計畫法將國土劃分為國土保育區、農業發展區、城鄉發展區、海洋資源區四大類；而在「全國國土計畫」草案中，再進一步規劃為18個分類。內政部營建署已公布草案，刻正舉辦公聽會，最晚將於明年5月公告，再由各縣市展開兩年的土地分區劃定，之後新的土地使用管理規劃就會規範未來的土地使用。由於未來是由縣市政府來進行具體的類別劃分，已有不少農政及地政專家擔心，未來農地會有面積縮減的狀況，特別是可能農地被違規使用於工業。

而針對都市計畫範圍中的農地，目前暫編列於農業發展區的第五類，不動產業者則希望劃歸於城鄉發展區之內，以符合發展現狀並減少衝擊。事涉巨大的土地使用利益，這些攸關未來農地分類的議題，已經成為公聽會中的攻防焦點。

台灣農地在1950到70年代是呈現增加的態勢，但在1977年達到92萬公頃之後，隨著工商業發展的用地需求而逐漸減少，到目前剩下的法定耕地只有76萬公頃，但實際耕作的農地只有44萬公頃。

依農委會2011年委託台大農經系教授林國慶所做的研究，若要符合完全沒有進口之下安全糧食需求的話，需保有74萬公頃以上農地才行。因此，不少農業及地政專家以此為基礎，大力呼籲必須嚴格保護現有農地，不要任由各種需求無止盡地轉用農地。

這種觀點是否得宜，就要看它「完全沒有進口」以及要「長期」自我供應糧食這兩個假設，在今日是否仍然適當。嚴格說來，目前是一個全球化的時代，各國都會集中專業生產其具有比較優勢的產品，再相互貿易、互通有無。除非是發生戰爭，遭到敵方長期封鎖，並且孤立無援，否則這種假設並非合宜。而為了這個非常極端的假設，衍生出來的農地規劃可是要付出極大的代價。

台灣目前土地價格高昂，台北市的房價收入比在全球名列前茅、農地價格平均1公頃高達1500萬元新台幣，為韓國、荷蘭的十倍，日本的六倍，更是美國的50倍，除了和囤積空房和閒地的租稅政策有問題之外，可能和長期以來嚴苛的農地保留政策有關。其結果是製造業在台灣投資，如果要擁有自有土地，則平均超過一半的投資總額必須用於購買土地，這當然強烈打擊投資意願。即使要租用工業區土地，長期炒作之下的租金也不便宜，導致近年來製造業投資泰半只能考慮中國大陸或東南亞，這是我們當前在討論「全國國土計畫」時，不能不一併考量的。一個只考量百分百糧食安全的農地政策，卻不一併考量它對長期產業發展的影響，不可能是一個周全的政策。

我們並不是支持目前這種幾近於放任的農地管理，而是有感於一旦設定之後，未來的土地使用模式將很難改變，與其嚴苛設定之後卻妨礙其他產業發展，不如相對寬鬆設定、讓供需相對平衡，之後再落實嚴格管理，才容易達成未來土地使用真的有序不亂。但對於受到管制不得移作他用的土地，也應該給予適當補償，才符合管制正義，也才能安撫民心。

要讓各種產業包容發展，台灣的土地使用管制需要務實的智慧，而非正義的激情。