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經濟／貨貿協議必須加入「政府採購」專章
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2015-11-19 01:42 經濟日報 經濟日報社論

「兩岸貨品貿易協議」第12輪談判21日起在台北展開，這是馬習會後兩岸首次談到實質問題，也是觀察馬習會成效的指標之一。太陽花學運之後，兩岸貨貿談判進展有限，且密不透風，外界無法得知其內涵包括那些章節；這次趁著在台北舉行，而且就在馬習會後不久，政府應適度讓外界了解談判進度，有助於溝通，釋除疑慮。

企業界最關切汽車、面板、石化、工具機等四大產業的降稅情怳，但很多專家曾經建議必須納入「政府採購」這個議題，對我方更具效益。先前「兩岸服貿協議」中未能涵蓋，目前諮商的「貨貿協議」又密而不宣，若諮商完成後再度闕如，恐怕外界批評將更為嚴厲。

所謂「政府採購」（government procurement），就是政府機構或公共部門對貨品或服務的採購案。過去基於扶持本國產業的立場，各國經常優先考慮其本國企業而排斥境外廠商。例如，先進的挪威在2009年只有7%的公共契約提供給外國企業。1993年，歐盟各國平均更只有2%的公共契約給了外國公司；2006-2009年期間，該比例只緩慢上升到3.5%；歐盟有近半數企業同意：政府的確會偏袒本國企業。

推動國際貿易自由化的WTO在1979年完成「東京回合」諮商後首次採用了「政府採購規則」（Tokyo Round Government Procurement Code），1994年採用了擴大範圍的規則，並在1996年生效。我國雖在2008年有智慧地簽署了這個協議，但簽署這個協議的40餘國全都是已開發國家，且涵蓋範圍和門檻都有限制。因此，如果要獲得開發中國家的廣大政府商機，只有透過「自由貿易協定」（FTA）將「政府採購」納入協定。

愈來愈多的「自由貿易協定」涵蓋了「政府採購」規則，來強化政府採購市場的競爭性。2010年之前，43個向世貿組織通報的自貿協定涵蓋了有意義的「政府採購」，其中八成是在2000年後生效的，顯示2000年後「政府採購」已成為各國重視的自貿協定內涵。政府採購向貿易對手開放的效益相當明顯：一、可能獲得同品質但價格較低的貨品或服務；二、可能獲得價格類似但品質更好的貨品或服務；三、可獲得國內沒有適當供應的貨品或服務。

然而，研究顯示，即使在自貿協定中涵蓋了「政府採購」章節，也難以有效執行。許多標案的決標原則綜合了難以衡量的價格、難以量化的品質、心照不宣的評審，甚至在標案公布的途徑和時間上動了手腳，使得政府採購縱使有必須公開的規範，也難以扭轉傳統上的排外偏好。歐盟平均有三成標案採用最低價標，七成採用最有利標，這使得外國企業要打入歐盟政府採購市場相當困難。無論如何，政府採購章節列入貿易協定的情況還是愈來愈普遍：美國除了在「北美自由貿易協定」中列入這個項目，美國和新加坡、智利、澳大利亞、巴林、摩洛哥、祕魯及阿曼的協定，都已涵蓋，其他各種自貿協定也都很普遍。

政府採購被納入的原因有幾個：一、目前國際間存在著三套自由貿易協定的範本，其中有兩套都納入了「政府採購」；二、目前國際間的自由貿易協定都傾向更深度的整合，這使得「政府採購」成為必要的內涵；二、在國內環境複雜時，「政府採購」提供了對手國政府不採用其本國供應時的良好理由。但對於兩岸協議，納入政府採購還有更重要的理由：大陸的經濟體制仍存有大量公共部門，不納入「政府採購」將嚴重影響台灣廠商商機；即使要相互開放，也必須爭取。當然，納入不見得能有效執行，但仍必須列入，並以「爭端解決機制」來促成商機之落實。

大陸方面極可能要求排除「政府採購」納入貨貿協議，而這正好是考驗我方談判團隊、檢測對岸「互利共榮」說法的最佳試金石。