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名家縱論／不能讓政府的轉換陷於困境
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2016-01-24 02:55 聯合報 胡佛、周陽山

我國憲法正文所規定的政府體制原為內閣制，總統為虛位，行政院長則是掌握實權的最高行政首長；但後來經過修憲，將政府體制修成倣效法國第五共和的所謂「雙首長制」或「半總統制」。簡單說來，這一制度使總統擁有任命閣揆的權力，而閣揆則須向國會負責。

如此的設計主要的用意在：如總統與國會的多數席次同屬一政黨時，總統可透過同黨閣揆的任命，掌握實權，傾向於總統制；但在國會的多數席次與總統分屬不同的政黨時，總統就必須任命國會具多數席次的政黨領袖組閣，而掌有實權，而變成接近議會內閣制。

不少專研憲法的學者，深感「總統制」與「內閣制」可以互換或「換軌」的憲政規劃，會造成政府體制的不確定性，而且在欠缺民主傳統的國家，更易發生「換軌」障礙。

試看我國的情況：民進黨的陳水扁兩度擔任總統，當時立法院的多數黨則是國民黨，但陳總統並未任命國民黨的領袖組閣（唐飛受命主閣是以個人身分，且僅任三數月，即遭撤換），閣揆多任命民進黨人士出任，可訝異的是：國民黨的領袖竟然不去爭取立院多數黨的組閣權，實施「換軌」的責任內閣制。現有人說，陳總統創設了「雙首長制」下「少數總統」的憲政慣例，其實則是違背「雙首長制」的憲政規範罷了。由此也可看到「換軌」的障礙。

馬英九繼任了兩任總統，因所屬的國民黨在立法院的席次過半，當然實施總統制，但今年一月十六日的大選，民進黨既贏得總統也獲取立法院的多數席次，總統當選人蔡英文自可全面執政，實施總統制。

不過，馬英九總統的任期要到五月二十日才屆滿，而民進黨超過半數的立院在二月一日即將開議，其間相隔將近四個月。在今日無論經濟、安全等皆處於瞬息生變的時刻，這四個月怎能視為短暫的看守期，不去處理國家的政務呢？所以在這一期間自應按雙首長的憲政規範，進行「轉軌」，實施議會內閣制。實際上，在大選後馬總統已多次要求總統當選人蔡英文提供組閣人選，但所得的回應是憲法無此空間，無法提出。這當然會造成政府四個月的「空窗期」，而且會產生施政的危機，在憲政運作上，則又增添「換軌」的另一新障礙。

目前，現行政院毛治國院長在大選後，已經遵守憲政規範，提出總辭，馬總統實應再度積極而嚴肅地與總統當選人蔡英文進行協商，要求提名組閣的人選，且不妨強調我國憲政規範並無不提名的空間，而且修憲所倣效法國第五共和的「雙首長制」，過去即曾出現三次「左右共治」的換軌先例，法國總統都是任命與他不同黨派立場的國會多數黨領袖出任總理，形成所謂「左右共治」，由總理掌握政權。

但是，如果總統當選人蔡英文仍拒絕安排民進黨人士組閣，則在二月一日新的立法院開議時，馬總統就必須根據憲政規範任命新的行政院長組成新的政府，否則就會出現所謂的「執政空窗期」，這當然是朝野最不樂見的。

在掌權的馬總統願意自動放權，而極力爭取政權的總統當選人卻拒絕儘速組閣，使得新舊政府不能無縫「接軌」，這實在是出人意表，且不應發生的憲政危機。

在朝野的極度關注下，現在也出現一些解決的意見；其中之一是，遵循陳水扁總統所創設的慣例，仍由馬總統任命國民黨人士組閣。如前所述，陳總統的慣例是一違憲的惡例，當然不可沿用。另一是：制定《總統職務交接條例》，規定成立正副總統當選人辦公室，可調用人員、調閱文件、聽取機關的簡報。

試問：辦公室擁有的這些權限，不就相當於內閣了嗎？既如此，總統當選人何不立即組閣，使憲政危機立即解消呢？何況這些權限還牴觸在任的行政院長權限，並非是合憲的。

面對這樣的危機，我們的看法是：馬總統應根據中央機關適用憲法發生疑義的規定，立即就總統當選人拒絕組閣是否違憲，向司法院大法官會議聲請釋憲，並陳明：因屬重大憲政危機，請優先並儘速加以解釋。如此，不僅可以解決困難多年的「換軌」障礙，亦有助我國憲政體制進一步的確立。

在聲請釋憲期間，馬總統當然仍可沿用陳總統的憲政惡例，任命國民黨人士組閣，如不願如此，亦可因總統當選人蔡英文拋棄組閣權，而邀約其他民進黨人士組閣。當然，在無人可邀的情況下，政府祇能空窗，這真是我國民主憲政史上的大不幸了。

（作者胡佛為中央研究院院士、周陽山為金門大學講座教授）