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閒置工業地 只能強制拍賣？
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2017-11-07 00:15聯合報 王健安／暨南國際大學財金系副教授（投縣埔里）
行政院長賴清德拍板工業區閒置土地強制拍賣的條款。 本報資料照片
行政院長賴清德拍板工業區閒置土地強制拍賣的條款。 本報資料照片
行政院為「五缺」中的「缺地」問題，提出的解方是在「產業創新條例」增訂「（三階段）強制拍賣」條款。本文試從過去的歷史，提出其他解方，而且不涉及新訂或修法等成本。

一、徵收空地稅：現行土地法、平均地權條例、土地稅法早有空地之界定，並授權地方政府可徵收空地稅或照價收買。

過去即有兩度實施空地稅政策，第一次始於一九七一年台北市開徵空地稅，一九七二年台灣省跟進實施，後續因一九七三年國際能源危機，中央發布限建令，才停徵空地稅。第二次則在一九八○至八一年，台北市和高雄市也都曾劃定特定區域開徵空地稅。但一九八一年以後，也是因石油危機使總體經濟與房地產持續不景氣，一九八五年行政院遂通過財政部「暫時停徵空地稅與照價收買函釋」，而此函在二○一一年被行政院廢止，亦即工業區閒置土地徵收空地稅，完全於法有據且有經驗可循。

可惜行政院解禁「停徵空地稅」後，除了在二○一三年，嘉義縣政府對台糖公司在縣政特區周邊土地，認定其嚴重阻礙縣政特區（太保市）發展，而祭出高額空地稅爭議事件外，反而未見實施案例。

二、照價收買：強制拍賣條款前，政院亦曾討論過強制買回的可能性，惟考量憲法保障人民私人財產權等，故未採之。實務上，宜蘭縣政府就曾強制拍賣過台塑利澤工業區土地。

大法官釋字第五一五號解釋指出，工業區土地廠房若未依規定使用，強制收買規定，是為增進公共利益的必要行為，與憲法保障財產權「並無牴觸」。因此，與其說此途徑有違憲之虞，不如說其後續爭訟成本較高。

據此，筆者指出兩點：一是國產局二○○六年標售信義聯勤俱樂部土地，得標者（新光人壽）陸續取得毗鄰私有畸零地後，未經開發使用即於二○○八年轉售，獲利高達卅七億元等。國產局曾研擬「國有非公用土地出售後之原價買回辦理原則」因應，後續更宣示「未來大面積的國有土地只租不售」。因此照價收買亦具合憲性、公益性等。

二是延伸思考：有空地稅，那是否有可能實施空屋稅？二○一六年台北市等衍生自房屋稅加徵的囤房稅即有此味道。

筆者要強調的是，地方政府前多為招商（或炒地皮）極力爭取工業區的劃設，後續卻對閒置土地無計可施嗎？當然基於事權統一等，工業區係由經濟部負責，然而實務面，地方政府不僅有上述法源、案例可遵循，亦多會另定如高雄市空地空屋管理自治條例（台南市亦有同名條例）等，賦予市區內空地或空屋的所有權人（管理人、使用人等）應負之維護管理責任，以及對空屋有即時處置必要之行政規範。

工業區土地不僅與地方發展攸關，亦是全民資產，如何讓稀少性土地資源讓有意願、能力的人來擁有經營，當由中央與地方合作多管齊下，以抑制投機炒作之風。

房地產﹒大法官﹒土地徵收﹒經濟部﹒新光人壽