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名家縱論／誰來改革不是小事
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2017-02-12 00:22聯合報 蘇永欽（政治大學講座教授、司法院前副院長）


蔡總統執政不到九個月，展現的改革決心與魄力，可說有目共睹。改革除了凝聚民意外，確實需要有堅強的領導意志，就民意而言，儘管反對的聲音不斷，但挾著國人對新人新政的強烈期待，到目前為止也還不算太差。比較大的問題，還是推動改革的組織和程序，誰來負責改革工作的哪一部分，絕對不是小事。

新的決策模式已經很清楚，行政院主管或可監督的凡百庶政，由總統擇其要者每周在府內開執政決策協調會議，超越行政院範圍的，比如司法院主管的司法改革，考試院主管的公務員體制改革，則由總統或指定副總統召開國事會議，並總是先期在府裡設置籌備委員會（司改）或改革委員會（年金改革）。決策既定，憲法上的主管機關，包括行政院、司法院和考試院，都成了執行機關。到目前為止，可能真的是望治殷切，各界對幾個所謂重中之重的改革，都把討論焦點放在政策內容上，對於這個新決策模式，好像不以為異。

但無論從憲法或已經行之有年的實務來看，這些作法都令人駭異，因為明顯違反了憲法的分權。分權的目的一在制衡防弊，一在功能最適。它是對狹義民主的節制，也是廣義民主的核心。壞了分權，也就壞了民主，當我們驚嘆於改革的強大效益時，可能已經流失了許多更重要的價值，其弊害長期一定會顯現，而且後患無窮。

在立法院和大法官被提名人的詢答過程中，有觸及行政院決策的問題，許宗力院長當時好像有相當保留，認為以修憲為宜。我倒是覺得依大法官的第五二○號解釋，以民主選舉和政黨政治為理據，這樣的決策模式最多只需要在細節上改善，問題還沒大到要修憲的程度。

真正有問題的，是涉及超越選舉與政黨的司法和文官體制時，憲法的分權要求。考試院主管文官體制的維護，包括選任、保障、獎懲等全部的法制事項，和一部分的執行事項。涉及公務員退休的年金問題，從法制到執行都是由超出政黨的考試院掌理，明定於憲法和增修條文。司法院掌理司法體制的法制雖未見於憲法，但大法官循第三號解釋先例做成第一七五號解釋，把這三個憲法規定必須超然獨立的機關在法制權上早已拉齊，不能把第五二○號解釋類推適用於這幾個院，道理其實非常清楚。大法官不是不知道，即使這些涉及憲政基礎的體制問題最好能超越政黨政治和選票考量去做決策，但最終仍不能擺脫民主政治多數決的要求，由代表民意的立法院做最後的決定，因此三院真正享有的權力，就是取代行政院的一般法案提案權，並先於立法院提出代表專業、反映長程體制理性觀點的完整法案，因此不像其他問題可以通過黨政協商在立法院之前即做成決策，而刻意採「先專業再民意」的決策模式，讓民眾可以面對無關政黨考量的法案去思考，由立法院的朝野政黨去反映民意做成最後決定。

蔡總統的新決策模式雖也有委員會和所謂的國是會議，但都無法避免憲法所要防止的「在總統下」對這些獨立決策造成的嚴重斲傷。司法院和考試院在這個模式下都失去了主導的空間，如果連最後控制的機會都被用汙名化的政治攻勢壓制，這兩權真的可以關門了。

我沒有為五權體制辯護的意思，也許兩院過於消極，咎由自取。但即使在老蔣總統的時代，都知道用人事行政局奪考試院的權需要修憲，現在真的可以用這樣民粹的方式規避憲法嗎？總統府發言人或許又會說，我這是過時的觀念，只要有選票的民意作基礎，什麼都可以放手去做。很抱歉，我還是期許改革者展現更多對民主憲政的耐心，讓我們看到，不需要違憲，改革也可以成功，這恐怕是我們現在真正可以說服對岸民眾的地方。（作者為政治大學講座教授、司法院前副院長）

考試院﹒司法院