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王健壯／讓立法院從邊緣進入核心
2015-11-08 01:16:12 聯合報 王健壯
馬習會結束後，朝野政黨在惡鬥之餘應該做的第一件事是：盡快確立立法院在兩岸事務決策機制中的角色。

從辜汪會談開始，立法院在兩岸事務上就一直扮演非決策核心的邊緣角色。近幾年馬政府雖偶爾以向國會簡報的方式，在形式上把立法院納入了決策程序，但這祇是消極的讓立法院「被告知」，而非積極的讓立法權「參與」決策過程，與分權共治重大決策的憲法常態，仍有相當距離。

任何民主國家在處理涉外事務過程中，都會碰到同樣的兩難：國會雖受限於權力分立原則，但卻又不願扮演「沉默的夥伴」的角色；而行政權卻堅持權力分立原則，不願讓國會分享外交決策權，擔心立法權會變成「不負責任的夥伴」。

尤其在涉及敏感的秘密外交時，這樣的兩難更形凸顯。舉個例子：在歐巴馬推動美國與古巴恢復邦交的十八個月談判過程中，參院外交關係委員會主席梅南德茲從頭到尾被白宮蒙在鼓裡，既未參與也未被告知相關談判進度，以至於在白宮宣布與古巴復交當天，梅南德茲氣得大罵歐巴馬濫權搞秘密外交。

歐巴馬被美國媒體形容是自尼克森以後，最擅長搞秘密外交的總統，與古巴復交如此，與伊朗核武談判亦然。更不可思議的是，在與古巴進行秘密談判的初期，連負責外交的國務卿凱瑞也未被歐巴馬告知；秘密外交竟然秘密到如此程度，外交史上罕見。

馬英九這次處理馬習會，當然也是不折不扣的秘密外交。但兩岸關係是特殊的關係，兩岸事務也是特殊的涉外事務，特殊到連兩岸簽署任何一項協議，都可能引發朝野衝突甚至社會動盪，遑論是馬習會這種史無前例的兩岸元首峰會？

但遺憾的是，馬政府這幾年卻從未因兩岸關係的特殊性，而調整兩岸事務的決策模式，並且重新定位國會在決策過程中的角色，以至於讓馬習會這件原本應是歷史性的創舉，不但引發憲政爭議，也讓馬英九面臨彈劾、罷免與觸犯外患罪的指控。

馬英九過去一向反對立法院設立兩岸事務相關組織，但馬習會後，朝野立委卻應依憲立即修法或立法，建立一套可長可久的兩岸決策機制，這套決策機制即使不能建立行政權與立法權分治的二元中心體系，也必須要做到「權力分立，責任分擔」的起碼目標，必須讓立法院在兩岸事務決策體系中，從邊緣進入到核心。

立法院要進入決策核心的第一步，就是要立法確定國會的決策角色。目前在立法院尚未審議完成的監督條例，因為兩岸關係已因元首峰會而發生重大動態變化，必須再作修正，並應明確規範有關兩岸協商談判，行政權對立法權應何時告知、告知多少以及誰被告知等等。

馬英九任內的兩岸關係雖屢有突破，但他為此而付出的代價卻也十分慘重，其中關鍵即在於，即使他做的是對的事情，但因部分民眾對他已失去信任，而不相信他做的是對的事情。例如根據兩岸政策協會最近一項民調顯示，雖有五十六．七％的民眾支持兩岸領導人會面，但祇有四十三．九％的人贊成馬習會，此一矛盾現象可明確推論是因民眾對馬英九個人已失去信任。

但馬習會已讓兩岸關係又走上了一條不歸路，在未來漫漫長路中，朝野必須要降低人的因素在決策過程中的關鍵作用，而降低的唯一辦法，就是建立一套「權力分立，責任分擔」的決策機制，除此無他。（作者為世新大學客座教授）