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陳冲／公雞當首長 有何不可
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2016-12-18 03:04聯合報 陳冲


美國大選後，各界仍不乏評論川普擔任Chief Executive的妥適性，不禁想起半年前龍應台所寫一篇「公雞可以當市長」的文章，記得當時我給她一則簡訊：「請不要侮辱雞。豈不聞雞有五德：文、武、勇、仁、信？」一時她也莞爾。本文其實不想討論公雞可否當首長，只是想呼籲所有首長在勇展長才時，不要忽略制度與文官的重要性。

小時候讀過不少章回小說，其中有兩句話似懂非懂，沒想到近日突然有了解答。一句是「三年清知府，十萬雪花銀」，另一句則是「鐵打的衙門，流水的官」。前者，以往都認為大官縱然清廉，做上三年，陋規收入依然不少（時下各網站也如此解釋）；後者，通俗的說法是再大的官也是來來去去，衙門依然屹立。

最近應邀到淮安市第十一屆台商論壇演講，會後參觀當地一座古老宅邸（據聞是四品知府的舊宅），突然發現一份「發俸簡表」的展覽資料，列有一品至九品官的歲俸、祿米及養廉銀，以四品官為例，歲俸是一○五兩銀，祿米則是一○五斛，但養廉銀則高達一五○○至六○○○兩銀，視擔任的職務而定。問了導覽員，只要表現良好（基本上不要有貪瀆或失職行為），就有養廉銀，三年下來將近二萬兩，乃有「三年清知府，十萬雪花銀」之說。

我無意考究這一俗語的真意，但導覽的說法對五十年來的不解頗有釋疑作用，清廉知府仍有倍蓰於年薪收入的機會。接著走到知府斷案的公堂，在公堂之牆後備有兩張椅子，導覽解釋透過薄板，有經驗的師爺及幕僚可以全程聽到論案過程，如有不合體制或法規時，就可以遞紙條予以協助導正，因為「知府有如流水，衙門一直存在」，猛然驚覺原來鐵打的衙門，指的其實不只是官府，更是制度、還有那些專業、有經驗的文官。

台灣的文官體制，其實相當健全，職系分明，考訓用皆有法律可循，絕大多數文官皆需考試資格，甚至嚴到具有專門職業資格（律師、會計師等）要轉換銓敘，都有繁複的限制，以避免spoils system（分贓制度）出現。而且文官具有一定水準的專業，了解機關的運作，可以形成一股穩定的力量，使政府施政具可預測性。文官有如早年的師爺或幕僚，能做基本分析，援引律法，使首長決策不致漫無章法而有堅實的基礎。

龍應台撰文認為公雞都可以當市長，指的是類似德國良好的制度如果存在，機制運作如常，連雞都可以擔任市長。但良好的制度仍然需要熟練專業的文官協助維持，同時民選的首長及政務官也要珍惜這些文官的存在。當然為了維持良法美制的持續運作，文官體系也要經常的進修、提昇、加值，使國家機器歷久彌新。

前不久金管會主委出缺，在一次研討會後記者擔心沒有人選要我猜測，我當時答覆是：只要優秀文官仍在，不必擔心人選。一月前主委人選公布，記者又要我提出期許，我簡單的答案是：尊重文官、照規（規矩）行事。這些發言，其實是反映心中對最近時勢演變的憂心：看到文人專任的國防部副部長，因人設事改為文人、軍職並用、三級機關首長及部分政府人事宣示要改為政務職（毋需考試資格）、大量起用機要人員而竟實際處理文官事務、甚至逼退文官等，司馬昭之心，不言可喻。如果考試院沒有堅持，再加上部分政務官或民選首長，不自知是「流水的官」，不能保持謙卑心態，排斥文官，毀壞制度，其發展著實令人擔心。

此外近十年來，政務官除原係公立學校轉任者外，退職後並無分文退職金，在職期間也無年終獎金，所以不論是「三年清知府」、「二年清總督」，在機制上都無養廉金的設計，運作全靠個人的修養道德，其實不是健全的制度。

雞有五德，具有文、武、勇、仁、信五種特質的人，在現階段，不僅可擔任政務官或首長，可能還over-qualified。重點是文官體系的逐漸耗蝕，碰到任意恣為的首長，猶如被磨損的梁柱，又遇到強震狂颱，在此情形，龍應台的文章可能要改題目為「寧願公雞當首長」。

（作者為東吳大學法商講座教授）

龍應台﹒文官體系