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想用法令「做功德」 首先要有「經濟腦」
2017-12-04 00:06聯合報 林左裕／政治大學地政系特聘教授（台北市）
「北投不動明王石窟」因國產署未盡修繕、維護責任有瀕危疑慮，台北市文化局依文資法處...
「北投不動明王石窟」因國產署未盡修繕、維護責任有瀕危疑慮，台北市文化局依文資法處國有財產署新台幣卅萬元罰鍰。 圖／台北市文化局提供
最近有幾則企業及公部門「不守法」的新聞，值得探討。其一是台北市的市定古蹟「北投不動明王石窟」，座落於財政部國有財產署土地上，因國產署未盡維護修繕之責，被台北市文化局依文資法罰鍰卅萬元；另一是某客運業者因政府規定應提供敬老優惠票，在不堪多年虧損下，宣布自明年起取消四條國道路線之優惠。這兩則事件的主管機關及法源雖不同，但共通點為法規的制定未考慮經濟的可行性，導致違規事件，使得原本立法的美意無法永續落實，亟待檢討修正。

在法源基礎上，「文化資產保存法」明定：「公有文化資產，由所有人或管理機關編列預算，辦理保存、修復及管理維護。」而「老人福利法」規定：老人搭乘大眾運輸工具，應予以半價優待；優待的財源則在「發展大眾運輸條例」：優待差額所造成之短收，由中央主管機關協調相關機關編列預算補貼之。然這些立意良善的法規在預算不足下，要求公民守法，已漸漸演變成「官逼民反」，未來類似的「違法」事件可能層出不窮。

美國雷根總統在一九八一年簽署了一二二九一號行政命令，規定所有新的政府規章都須進行經濟效益評估，凡是不具經濟價值的，亦即「潛在的社會收益低於潛在的社會成本」的法案，一律不得通過，以免損害經濟發展。此法案即「法律經濟學」的政策應用，就財政限制、經濟發展及法規之執行等面向進行影響評估，以免因法令在實務上無法落實而自「市場失靈」導致「政府失靈」。

文資法規範文化資產之保存有其必要，但在將未來的維護成本或資產的價值減損等轉嫁給所有權人而無任何補貼的情況下，公、私部門不遵守的情事頻傳，已招致「惡法」之譏，也給反對土地開發者一無成本之工具以阻撓都市的成長。由於文資審查進度遲緩，被劃定文資保存的所有權人單方面承受成本或損失，反彈的聲浪也導致承辦人員大幅流失。這次「地方罰中央」的奇聞，也證明就補助面及對文資之認定等配套措施的修正刻不容緩。

而要求公車業者給予老幼等弱勢補助，雖屬德政，但對營利機構而言，補貼不到位則是對投資者或股東單方面的不公平，且在人口老化的趨勢下，尤其是年輕人因工作而外移的偏鄉，業者回歸市場機制只是反映違反市場經濟的政策干預是無法永續的。

在政策修正的建議上，可就壽命普遍延長而調整老人年紀的定義，及在成本、效益的評估上涵蓋可能的「外部性」，如老人外出可減少憂鬱症、因多活動可減少健保支出、以及因文資保存所致的市容窳陋或都市衰敗等成本，都可納入未來量化的指標及預算補助的來源考量，俾藉經濟可行性提高公、私部門守法的程度及法律規範的有效性。