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誰能界定古蹟公益？缺乏協商鬧糾紛
2017-12-04 00:06聯合報 羅傳賢／中央警察大學法律系兼任教授、立法院法制局前局長（台北市）
日統客運因政府規定應提供敬老優惠票，在不堪多年虧損下，宣布自明年起取消四條國道路...
日統客運因政府規定應提供敬老優惠票，在不堪多年虧損下，宣布自明年起取消四條國道路線之優惠。 圖／報系資料照
市定古蹟北投不動明王石窟因國產署未盡修繕責任，北市文化局日前依文資法處國產署卅萬元罰鍰，這是北市對中央公部門開罰的首例。國產署表示，其所掌管的文化資產有二二六處之多，因財政困窘又無文資管理專業，不得不僅做簡易維護，未來將進行行政爭訟。試問文資保存的公益考量有絕對高於國產預算分配的考量嗎？爭訟後罰鍰只從左手拿到右手，不是浪費司法資源嗎？值得深究。

公共利益是一個不確定的法律概念，屬於行政判斷的範疇。因世人無法以科學方法就不同的理念或價值，精確判定何者才是真理。如採公益是多數人利益的實質說，就會發生本位主義及公說公有理，婆說婆有理的情況，例如石化產業的許可，經濟部門表示歡迎，環保部門則據理反對；老舊建築物的處理，都市計畫部門主張都更，文資部門常認為具文資價值而要求保留。月前一棟曾是前國防部長俞大維故居的台大教職員宿舍，曾被市政府核准都更後又被指定為古蹟，造成無所適從的窘境，就是顯例。

因此，界定公益的最佳方法應為過程途徑，亦即經由嚴謹的程序，在資訊公開及賦予公平公開參與、溝通或協商下，經過論爭過程，不斷地予以質疑和修正，最後所獲得的共識之謂。亦即，協商已成為現代政府調和利益，排解糾紛的最佳機制。

本案北投不動明王石窟屬市定古蹟，然建物、土地管理機關包括了國產署及林務局，因此，文化局雖有文資保存的責任，但並無百分之百界定公共利益的權利，否則國產署對資源分配及林務局對森林育樂價值的公益判斷權，不都是變成零了嗎？因此，本案的處理以行政院出面協商為優先。協商的過程中應互相提供資訊、意見溝通，最後妥協讓步，達成共識。當通過協商而取得的一致意見作為決策的基礎時，就是界定了公益。

公益的內涵具多元及變動性，並非政府的任何一方能片面決定。北市先處以罰鍰，不僅無法界定公益，反而引起爭議。終極完美的制度可能不存在，協商才是解決衝突，創造雙贏的解答。