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英相脫歐的「民主內戰」
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2017-02-04 04:12聯合報 黃琛瑜／淡江大學公共行政系副教授（台北市）


英國梅伊政府先前計畫，希望行使「王室特權」以繞過國會逕行脫歐，引發行政權與立法權之間的民主內戰。

上個月廿四日英國最高法院做出裁決，英國政府啟動里斯本條約五十條展開脫歐程序前，必須獲得國會通過。梅伊政府隨即於國會提出〈歐盟（退盟知會）法案〉，本月一日英國下院以四九八對一百十四票的壓倒優勢通過該法案，授權英國首相根據歐盟條約第五十條啟動英國脫歐。

這項法案寥寥數語，卻意義重大。該項法案為英國脫歐之路鋪平道路，成為英國脫歐的歷史性法案。此外，這項法案再次確認並彰顯英國「議會主權」（parliamentary sovereignty）的憲政原則。

一六八八年光榮革命後，君主、上院、下院三者共同組成的「議會」，取代過去的專制王權，成為國家的最高權力機構。英國憲法學家戴西於一八八五年出版的《憲法導論》一書中，勾勒「議會主權」原則，亦即由君主、上院、與下院所組成的「議會」，享有英國最高主權。一方面，議會可以任意制定法律。另一方面，沒有其他人或機構有權否定議會的制定法。

然而，英國憲法為不成文憲法，憲法內容無法精確定義，遭批評「國王的新衣」。特別是，不成文憲法中的憲政慣例，為經年累月形成的政治規則與默契，未形諸文字，易形成灰色地帶或遭到濫用。梅伊政府先前計畫行使「王室特權」繞過國會逕行脫歐，即為一例。

「王室特權」為君主手中殘存的封建權力，不須議會同意即可行使。隨著近代議會內閣制的發展，行政權的實際主導者，由君主轉移至議會產生的內閣。依照憲政慣例，多數「王室特權」，目前由以首相為首的內閣官員代為行使。

由於「王室特權」的具體範圍缺乏清楚規定，首相或內閣行使「王室特權」時，易引起爭議。「王室特權」屢遭濫用質疑，被譏為行政權的煙霧彈。鑒此，近年來英國首相對於「王室特權」使用，逐漸傾向謹慎自制。特別在可以使用「王室特權」但具爭議性的外交事務上，例如布萊爾二○○三年出兵伊拉克，及卡麥隆一五年空襲敘利亞境內伊斯蘭國，首相傾向於議會投票通過後，方行使「王室特權」出兵。

英國脫歐影響巨大廣泛，包括將改變英國國內法及公民權利，英國最高法院因此裁決政府無權行使「王室特權」逕行脫歐。英國最高法院院長紐伯格指出，政府避開議會而行使「王室特權」啟動脫歐，將牴觸英國幾百年來建立的憲政原則。

現代立憲國家中，英國為少數沒有成文憲法的國家。然而，透過近千年憲政制度與原則的不斷發展與累積，英憲得以繼往開來，成為英國政治運作的基石。

梅伊政府遵守最高法院裁決，於國會針對啟動脫歐進行提案與表決。梅伊亦提出英國政府的脫歐白皮書，回應國會審查的要求，並承諾最終脫歐協議將交付國會表決。

梅伊願意服膺議會主權原則，而非繞過議會逕行脫歐，凸顯欲速則不達，最遠的道路，有時正是捷徑。

英國﹒脫歐﹒王室