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回不去省府時代了 凍省4症頭難解
2017-12-05 00:00聯合報 楊永年／成功大學政治系暨政治經濟研究所教授
前省長、親民黨主席宋楚瑜談凍省指出，省府既是中央最好的政策執行者，也是與縣市之間...
前省長、親民黨主席宋楚瑜談凍省指出，省府既是中央最好的政策執行者，也是與縣市之間的防火牆。 圖／報系資料照
凍省廿年，姑且不論相關硬體（廳舍）浪費的議題，單從許多人對凍省政策或制度的「痛苦回憶」，就有很多可討論之處；而這些回憶反映在整體行政效能的四大後遺症是明確的：

第一，造成中央更為集權：理論上應讓地方政府更為彈性、活絡，所以凍省理當將權力與資源「向下紮根」或「往下發展」。但因凍省時程太短，加以地方政府在體制上無法承受省府資源（含人力、職等與預算），只好「向上整合」；但因中央政府缺乏政策執行經驗，使得中央更為集權，並與地方政府的距離更為遙遠。也使得原本十二萬人的省府和中央政府組織整併，造成中央組織過度龐大；然而造成後續的中央政府必須進行組織精簡，以及六都成立的體制議題出現，卻無助凍省後遺症的解決，更麻煩的是下列問題的出現，影響深遠。

第二，地方政策執行更為僵化：中央原只負責政策形成與部分規劃，眾多政策規劃與執行均由省府負責。而省府所以有能力負責，主要因為省府與地方政府經常有人事交流且互動密切，所以省府官員知道「地方疾苦」，也知道可行的政策執行藥方在哪！凍省的結果是，中央「不知民間疾苦」，經常以「天龍國」的方式作行政指導。不過，也不能怪中央官員，因為體制改變，多數官員沒有地方歷練；也就是由一群不是很懂地方生態的官員，指導地方政府作政策執行，導致政策執行充滿障礙。

第三，地方政府協調整合更難：凍省前，省府位居地理中心，加以組織文化和地方政府相近，很多跨域治理的問題，經常一位省府科員就可以「搞定」。凍省後，所有縣市長直接對應行政院，協調整合變得相當困難。雖然凍省後立即發現區域整合問題，所以分別成立行政院中部辦公室、南部辦公室、雲嘉南辦公室、東部辦公室，但因為體制問題、授權不足、功能不足、預算不足等，使得區域治理仍屬空中閣樓。雖然六都成立，希望能帶動區域治理，問題在於，六都職權不及鄰近縣市，加以沒有行政組織配合執行區域政策，因此也很難著力。

第四，跨政府協調整合人力斷層：省府原本存在一批擅長溝通協調的菁英，凍省讓他們失去舞台；這些菁英所累積的政策執行協調與整合經驗，也在一夕之間瓦解。此外，在凍省前，中央與省府、省府與地方，均有經常性的互動與人事交流。凍省後，由於人力斷層，加上中央地方官員交流不易，當然影響政策執行成效。

回顧或檢討過去凍省目的在策勵未來，除了不再發生類似錯誤，也在思考解決之道。即便凍省效應與問題已經顯現，也回不去廿年前的省府時代了。我們還是得好好思考如何解決目前的困境，或如何在既有框架下提升行政效能。例如，如何讓行政院直屬的「辦公室」擔負區域治理與整合的功能，是可以思考的方向。只是，以目前政治文化與行政組織設計，還有許多困境要解決。